Službeni glasnik BiH, broj 68/24
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj
U-9/24, rješavajući zahtjev
Suda Bosne i Hercegovine (sutkinja Nada Papo), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 19. stav (1) tačka d), člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu:
Seada Palavrić, predsjednica
Valerija Galić, potpredsjednica
Angelika Nußberger, potpredsjednica
Mirsad Ćeman, sudija
Helen Keller, sutkinja
Ledi Bianku, sudija
Marin Vukoja, sudija
na sjednici održanoj 19. septembra 2024. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu
Suda Bosne i Hercegovine (sutkinja Nada Papo) za ocjenu ustavnosti člana 11. Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05, 32/07, 17/13, 5/14, 40/14, 48/15, 77/20, 9/23 i 29/23),
utvrđuje se da član 11. Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05, 32/07, 17/13, 5/14, 40/14, 48/15, 77/20, 9/23 i 29/23) nije u skladu sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, u skladu sa članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, da najkasnije u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" uskladi član 11. Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05, 32/07, 17/13, 5/14, 40/14, 48/15, 77/20, 9/23 i 29/23) s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda, u roku iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Odbacuje se zahtjev
Suda Bosne i Hercegovine (sutkinja Nada Papo) za ocjenu ustavnosti člana 11. Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05, 32/07, 17/13, 5/14, 40/14, 48/15, 77/20, 9/23 i 29/23) u odnosu na navode o diskriminaciji sudija i tužilaca Bosne i Hercegovine u odnosu na zaposlene u drugim institucijama Bosne i Hercegovine, te u odnosu na navode o kršenju člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine zbog toga što se radi o pitanju o kojem je Ustavni sud Bosne i Hercegovine već odlučivao, a iz navoda ili dokaza iznesenih u apelaciji ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Sud Bosne i Hercegovine (sutkinja Nada Papo; u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 11. juna 2024. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 11. Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05, 32/07, 17/13, 5/14, 40/14, 48/15, 77/20, 9/23 i 29/23; u daljnjem tekstu: Zakon o plaćama) sa čl. I/2. i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Dom naroda) i Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predstavnički dom) zatraženo je 19. juna 2024. godine da dostave odgovor na zahtjev u roku od 30 dana od prijema dopisa.
3. Predstavnički dom je 24. juna 2024. godine Ustavnom sudu dostavio podnesak iz kojeg proizlazi da je zahtjev dostavljen Ustavnopravnoj komisiji Predstavničkog doma. Predstavnički dom i Dom naroda su 16, odnosno 19. jula 2024. godine dostavili odgovore na zahtjev.
III. Činjenice
4. Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud FBiH) donio je Presudu broj U-28/11 od 24. januara 2012. godine (objavljena u "Službenim novinama FBiH" broj 27/12) kojom je utvrdio da Zakon o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine, u dijelu koji se odnosi na naknade sudija, tužilaca i stručnih saradnika, nije u saglasnosti s Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav FBiH). Naloženo je Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlament FBiH) da u preciziranom roku dopuni zakon, poštujući ustavno načelo jednakosti pred zakonom, i da regulira prava sudija, tužilaca i stručnih saradnika na naknadu troškova ishrane, naknadu troškova prevoza na posao i s posla, naknadu za prekovremeni rad, rad u neradne dane, noćni rad i rad u dane državnih praznika, naknadu zbog bolesti ili povrede, naknadu troškova za slučaj smrti, teške bolesti ili invalidnosti, naknadu za porodiljski dopust i "na otpremninu prilikom odlaska u penziju" kao i ostalim budžetskim korisnicima. Odbijen je dio zahtjeva za utvrđivanje naknada za odvojeni život, za troškove selidbe i za jubilarnu nagradu. Određeno je da u slučaju da Parlament FBiH ne postupi po nalogu i u ostavljenom roku ne izvrši dopunu zakona, pravo na navedene naknade sudija, tužilaca i stručnih saradnika će biti rješavano shodnom primjenom propisa kojim su uređene naknade izabranih funkcionera, nosilaca izvršnih funkcija i savjetnika u organima zakonodavne i organima izvršne vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Federacija BiH), državnih službenika i namještenika u organima državne službe Federacije BiH, pravobranilaca, službenika sudske policije i zatvorskih policajaca – stražara u kazneno-popravnim zavodima Federacije BiH. Ustavni sud FBiH je zatim 17. aprila 2013. godine donio rješenje o neizvršenju navedene presude, koje je objavljeno u "Službenim novinama FBiH" broj 35/13.
5. Parlament FBiH je donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je objavljen u "Službenim novinama FBiH" broj 55/13 od 17. jula 2013. godine, kojim je izmijenjen član 11. tako da je propisano, između ostalog, da sudija, tužilac i stručni saradnik imaju pravo na otpremninu pri odlasku u penziju u visini svojih pet ostvarenih prosječnih neto plaća isplaćenih u prethodnih pet mjeseci.
6. Ustavni sud je Odlukom o dopustivosti i meritumu broj U-20/14 od 26. marta 2015. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba) odbio zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sudija Anđelko Marjanović) za ocjenu kompatibilnosti člana 11. Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07) i utvrdio da je navedeni član u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.
7. U odluci je navedeno da je podnosilac zahtjeva, između ostalog, ukazao da su tužioci, odnosno sudije, odnosno stručno osoblje zaposleno u pravosudnim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine, jedina kategorija zaposlenika na teritoriji Bosne i Hercegovine koja ima pravo na otpremninu prilikom odlaska u penziju u visini samo jedne neto plaće, za razliku od svih drugih korisnika budžeta BiH koji imaju pravo na otpremninu u visini od šest neto plaća, što predstavlja diskriminaciju koja se ne može opravdati bilo kakvim "objektivnim i razumnim" postupanjem zakonodavca. Također je istakao kako tužilac smatra da su reduciranjem obima naknada iz radnog odnosa na svega tri u odnosu na devet, koliko uživaju svi ostali zaposlenici u BiH, odnosno propisivanjem otpremnine prilikom odlaska u penziju u visini samo jedne osnovne plaće, nosioci pravosudnih funkcija diskriminirani u odnosu na zaposlenike u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti, kao i u odnosu na izabrane funkcionere, državne službenike i namještenike. Podnosilac zahtjeva je podsjetio i na Presudu Ustavnog suda FBiH broj U-28/11 (vidi tačku 4. ove odluke).
8. Razmatrajući pitanje da li postoji kršenje načela nezavisnosti pravosuđa koje je sastavni dio načela vladavine prava, proklamiranog u članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud je u toj odluci zaključio da sam iznos prava na otpremninu (jedna osnovna plaća) "ne ulazi u pojam 'adekvatne naknade u skladu s važnošću zadataka koje obavljaju' koja je garant finansijske sigurnosti i individualne nezavisnosti nosilaca pravosudnih funkcija" i da ne dovodi u pitanje načelo nezavisnosti pravosuđa (
loc. cit., U-20/14, tačka 31).
9. Razmatrajući navode podnosioca zahtjeva da postoji različit tretman koji rezultira diskriminacijom, Ustavni sud je dalje u Odluci broj U-20/14 zaključio da se radi o pravu koje je zakonom osigurano nosiocima pravosudnih funkcija i zakonom određenih kategorija stručnog osoblja. Dalje je ukazano da se radi o pravu koje ne ulazi u krug prava po osnovu rada i koje ne čini element finansijske sigurnosti kojom se osigurava individualna nezavisnost nosilaca pravosudnih funkcija. To je, kako je obrazloženo, pravo socijalnog karaktera, a to je oblast u kojoj države uživaju široko polje slobodne procjene u izboru mjera i načina na koji će to davanje urediti. U konačnici, Ustavni sud je zaključio da "nije izostalo razumno i objektivno opravdanje za različito određivanje obima prava na naknadu za odlazak u penziju, odnosno da određivanje da se pravo na naknadu za odlazak u penziju ostvaruje u visini jedne osnovne plaće kad su u pitanju sudije, tužioci i pojedino stručno osoblje", te da se ne radi o diskriminaciji (
ibid., tač. 38–39).
IV. Zahtjev
a) Predmet povodom kojeg je zahtjev pokrenut
10. Podnosilac zahtjeva je ukazao da se pred tim sudom vodi parnični postupak po tužbi Mire Smajlović (u daljnjem tekstu: tužiteljica) radi utvrđivanja diskriminacije i isplate naknade štete nastale po osnovu razlike u tretmanu prilikom isplaćivanja naknade po osnovu odlaska u penziju (u daljnjem tekstu: otpremnina). Naime, tužiteljica je bila sutkinja Suda Bosne i Hercegovine kojoj je nakon prestanka radnog odnosa zbog odlaska u penziju, primjenom člana 11. Zakona o plaćama, utvrđeno pravo na otpremninu u visini jedne prosječne neto plaće.
b) Navodi iz zahtjeva
11. Iz zahtjeva proizlazi da podnosilac zahtjeva traži ocjenu kompatibilnosti člana 11. Zakona o plaćama sa čl. I/2. i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. U vezi s tim, u zahtjevu se ukazuje da se u ostalim državnim institucijama otpremnina isplaćuje u visini šest osnovnih mjesečnih neto plaća ili šest plaća zaposlenika, u skladu sa članom 30. Zakona o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine i članom 2. Odluke o načinu i postupku ostvarivanja prava na otpremninu prilikom odlaska u penziju u institucijama BiH. Dalje je obrazloženo da sudije, tužioci i stručni saradnici u Federaciji Bosne i Hercegovine imaju pravo na otpremninu pri odlasku u penziju u visini svojih pet ostvarenih prosječnih neto plaća isplaćenih u prethodnih pet mjeseci (član 11. Zakona o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine). Podnosilac zahtjeva je također istakao da se konkretni tužbeni zahtjev zasniva na činjenici da je kao posljedica primjene Zakona o plaćama tužiteljica stavljena u nepovoljniji položaj i izložena različitom tretmanu u odnosu na zaposlene u drugim institucijama Bosne i Hercegovine, funkcionere i imenovane osobe, te u odnosu na sudije, tužioce i stručne saradnike u Federaciji Bosne i Hercegovine.
12. Podnosilac zahtjeva smatra da za tako izuzetno veliku razliku u visini otpremnine ne postoji odnos razumne proporcionalnosti između primijenjenih sredstava i cilja kojem se težilo donošenjem Zakona o plaćama. Također smatra da značajna razlika u propisivanju naknade u Zakonu o plaćama za ovu kategoriju budžetskih korisnika predstavlja diskriminaciju koja je izričito zabranjena čl. 2. i 3. Zakona o zabrani diskriminacije budući da krši načelo jednakosti iz člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine. Podnosilac zahtjeva smatra da bi postojala opasnost da se prekrše ustavna prava stranaka u postupku ukoliko bi se primijenio član 11. Zakona o plaćama pri odlučivanju o tužbenom zahtjevu. Ističe da odluke Ustavnog suda br. U-7/21 i U-29/13 ukazuju na osnovanost navoda da su diskriminirani sudije i tužioci na opisani način i da se krši ustavno načelo jednakosti iz člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine.
c) Odgovori na zahtjev
13. Dom naroda je naveo da je Ustavnopravna komisija razmotrila zahtjev i jednoglasno odlučila prepustiti Ustavnom sudu odluku o zahtjevu.
14. Predstavnički dom je naveo da je Ustavnopravna komisija razmotrila zahtjev i konstatirala da je Zakon o plaćama donesen u skladu s relevantnim propisima Bosne i Hercegovine i da je član 11. u skladu sa čl. I/2. i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, te članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.
V. Relevantni propisi
15.
Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05, 32/07, 40/08 – odluka Ustavnog suda BiH, 17/13 – odluka Ustavnog suda BiH, 5/14 – rješenje Ustavnog suda BiH, 40/14 – odluka Ustavnog suda BiH, 48/15 – rješenje Ustavnog suda BiH, 77/20, 9/23 – odluka Ustavnog suda BiH i 29/23 – odluka Ustavnog suda BiH) u relevantnom dijelu glasi:
Član 11.
Naknada prilikom odlaska u penziju
Sudije i tužioci imaju pravo na jednu osnovnu mjesečnu plaću kao naknadu prilikom odlaska u penziju, kao što je to propisano u članu 2. odnosno 3. i 4. ovog Zakona.
16.
Zakon o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 50/08, 35/09, 75/09, 32/12, 42/12, 50/12, 32/13, 87/13, 75/15, 88/15, 16/16, 94/16, 72/17, 25/18, 32/20, 65/20 i 59/22) u relevantnom dijelu glasi:
Član 30. stav (1) tačka p)
(Vrste naknada)
(1) Ovim zakonom utvrđuju se sljedeće naknade za:
p) otpremninu za odlazak u penziju;
17.
Odluka o načinu i postupku ostvarivanja prava na otpremninu prilikom odlaska u penziju u institucijama BiH ("Službeni glasnik BiH" broj 58/09) u relevantnom dijelu glasi:
Član 2.
(Visina naknade)
Zaposleni u institucijama Bosne i Hercegovine ima pravo na otpremninu prilikom odlaska u penziju u visini svojih šest ostvarenih neto plaća, izuzimajući novčanu nagradu i naknadu za obavljanje poslova drugog radnog mjesta, isplaćenih u prethodnih šest mjeseci ili šest prosječnih mjesečnih neto plaća iz prethodne godine u Bosni i Hercegovini ako je to za njega povoljnije.
18.
Zakon o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine FBiH" br. 72/05 i 22/09), u tekstu koji je važio prije donošenja presude Ustavnog suda FBiH broj U-28/11 (vidi tačku 4. odluke), u relevantnom dijelu glasi:
Član 11.
Naknada prilikom odlaska u penziju
Sudije i tužioci imaju pravo na jednu osnovnu mjesečnu plaću kao naknadu prilikom odlaska u penziju, kao što je to propisano u članu 2. odnosno 3. ovog Zakona.
19.
Zakon o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine FBiH" br. 72/05, 22/09, 27/12 – odluka Ustavnog suda FBiH, 35/13 – rješenje Ustavnog suda FBiH, 55/13, 55/17 – odluka Ustavnog suda FBiH, 90/21 – odluka Ustavnog suda BiH, 61/22 i 64/22 – rješenje Ustavnog suda BiH), u trenutno važećem tekstu, u relevantnom dijelu glasi:
Član 11.
Otpremnina
Sudija, tužilac i stručni saradnik imaju pravo na otpremninu pri odlasku u penziju u visini svojih pet ostvarenih prosječnih neto plaća isplaćenih u prethodnih pet mjeseci.
VI. Dopustivost
20. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) tačka d) Pravila Ustavnog suda.
21. Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
22. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Sud Bosne i Hercegovine (sutkinja Nada Papo), što znači da je zahtjev podnijela ovlaštena osoba iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7–14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11).
23. Nadalje, budući da se radi o istoj osporenoj odredbi kao u Odluci Ustavnog suda broj U-20/14, Ustavni sud smatra nužnim ispitati dopustivost zahtjeva i u smislu člana 19. stav (1) tačka d) Pravila Ustavnog suda, odnosno da li se radi o pitanju o kojem je Ustavni sud već odlučivao.
24. Član 19. stav (1) tačka d) Pravila Ustavnog suda glasi:
Zahtjev nije dopustiv ako postoji neki od sljedećih slučajeva:
d) radi se o pitanju o kojem je Ustavni sud već odlučivao, a iz navoda ili dokaza iznesenih u zahtjevu ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje;
25. Kako je već navedeno, Ustavni sud je o kompatibilnosti člana 11. Zakona o plaćama s Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom odlučivao u Odluci broj U-20/14 (vidi tač. 4. i 5. ove odluke). U konkretnom predmetu podnosilac zahtjeva je osporio istu odredbu navodeći da je suprotna čl. I/2. i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine "u vezi sa članom 14. Evropske konvencije", članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.
26. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj praksi donio odluke u kojima su meritorno razmatrane iste zakonske odredbe (npr. odluke o dopustivosti i meritumu broj
U-1/18 od 15. februara 2018. godine i
U-23/18 od 5. jula 2019. godine, dostupne na www.ustavnisud.ba). U navedenim odlukama podnosilac zahtjeva je dva puta podnosio zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 433. stav 1. Zakona o parničnom postupku Republike Srpske. Prvi put je podnio zahtjev tražeći da Ustavni sud odluči o kompatibilnosti ove i nekih drugih odredbi sa čl. II/3.e), II/3.h) i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i čl. 6, 10. i 14. Evropske konvencije. Odlučujući o tom zahtjevu, Ustavni sud je u Odluci broj U-1/18 utvrdio da je navedena odredba u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije (
idem,
U-1/18, tač. 1. i 44).
27. U drugom predmetu podnosilac zahtjeva je osporio istu odredbu navodeći da je suprotna članu II/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članu 13. Evropske konvencije u vezi s pravom na imovinu. Odlučujući o tom zahtjevu, Ustavni sud je u Odluci broj U-23/18 kao bitno pitanje meritorno razmotrio da li se radi o istim navodima kao i onima o kojima je odlučeno Odlukom broj U-1/18. U vezi s tim, Ustavni sud je ukazao da član 31. Pravila Ustavnog suda utvrđuje obim odlučivanja Ustavnog suda. Također je ukazao da Ustavni sud, u pravilu, odlučuje samo o navodima i o povredama koje su iznesene u zahtjevu/apelaciji. Istaknuto je da je, prema navedenom članu Pravila Ustavnog suda, "vezan" za navode iz zahtjeva i apelacije u pogledu njihovog sadržaja, odnosno u pogledu činjeničnog supstrata zahtjeva/apelacije (
ibid.,
U-23/18, tač. 14–17). Nadalje, Ustavni sud je ocijenio da postoji osnov za ponovno odlučivanje o osporenoj odredbi, pa je odlukom utvrdio da je osporeni član u skladu sa članom II/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 13. Evropske konvencije u vezi s pravom na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Iz navedenog slijedi da je Ustavni sud u svojoj praksi smatrao da se ne radi o
res iudicata, odnosno o presuđenoj stvari kada se drugi put podnese zahtjev za ocjenu ustavnosti iste zakonske odredbe o čijoj ustavnosti je Ustavni sud već donio odluku ukoliko je podnosilac zahtjeva tu odredbu osporio pozivajući se na druga prava i iznijevši druge argumente u odnosu na one koje je Ustavni sud razmotrio u ranijoj odluci.
28. Slijedeći tu praksu, Ustavni sud smatra da se u ovom slučaju prvo treba ispitati da li ovaj zahtjev za ocjenu ustavnosti sadrži iste navode kao i zahtjev za ocjenu ustavnosti o kojem je Ustavni sud odlučio u Odluci broj U-20/14. U vezi s tim, Ustavni sud primjećuje da se u zahtjevu ukazuje da je sudijama, tužiocima i stručnim saradnicima u Federaciji BiH propisano pravo na otpremninu u visini njihovih pet ostvarenih prosječnih neto plaća. Navedeno znači da se u ovom zahtjevu ukazuje na drugačiju uporednu grupu, tj. na sudije, tužioce i stručne saradnike u Federaciji BiH, na što nije bilo ukazano u zahtjevu o kojem je Ustavni sud odlučivao u Odluci broj U-20/14. Osim navedenog, Ustavni sud ukazuje i na razvoj svoje prakse o ovim pitanjima nakon donošenja Odluke broj U-20/14. Naime, navedena odluka Ustavnog suda je usvojena 26. marta 2015. godine i bila je jedna od prvih odluka Ustavnog suda u kojoj su tretirana pitanja kao što su ova, koja su se poslije ponavljala u nizu drugih odluka na različite načine. Prije te odluke Ustavni sud je u odnosu na ova pitanja donio samo dvije odluke br. U-7/12 i U-29/13. U tim odlukama Ustavni sud je kao uporednu grupu, prilikom ocjene postojanja diskriminacije, navodio izabrane funkcionere, državne službenike, namještenike i ostale zaposlene u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti isključivo na nivou Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br.
U-7/12 od 30. januara 2013. godine, tačka 52, i
U-29/13 od 28. marta 2014. godine, tač. 27. i 42).
29. Međutim, nakon donošenja Odluke broj U-20/14 praksa Ustavnog suda koja tretira ova i slična pitanja dalje je razvijana. Tako je u Odluci broj U-7/21 od 23. septembra 2021. godine Ustavni sud upoređivao sudije i tužioce u Federaciji BiH s državnim službenicima i namještenicima u Federaciji BiH (vidi tačku 33. navedene odluke). U Odluci broj U-18/21 od 24. marta 2022. godine Ustavni sud je upoređivao prava na naknade sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj s drugim budžetskim korisnicima i ostalim zaposlenima u Republici Srpskoj, kao i u odnosu na nosioce sudijske i tužilačke funkcije u Federaciji BiH (vidi tačku 38. navedene odluke). U najnovijoj praksi Ustavni sud je smatrao da su uporedne grupe za sudije, tužioce i drugo stručno osoblje na nivou Bosne i Hercegovine sudije, tužioci i drugo stručno osoblje na entitetskom nivou i obratno (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br.
U-25/22 od 19. januara 2023. godine, tačka 23, i
U-12/23 od 28. septembra 2023. godine, tačka 39). Također, Ustavni sud je upoređivao sudije i tužioce na nivou Republike Srpske sa sudijama i tužiocima u Federaciji BiH (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-26/22 od 13. jula 2023. godine, tačka 42), odnosno sudije Suda Bosne i Hercegovine i tužioce Tužilaštva Bosne i Hercegovine iz različitih entiteta (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-1/24 od 30. maja 2024. godine, tačka 22).
30. Iz navedene prakse slijedi da je nakon donošenja Odluke Ustavnog suda broj U-20/14 došlo do razvoja prakse Ustavnog suda tako da su sudije, tužioci i ostalo stručno osoblje na nivou Bosne i Hercegovine uzimani kao uporedna grupa u odnosu na sudije, tužioce i ostalo stručno osoblje na entitetskom nivou i obrnuto. U tom kontekstu, Ustavni sud je u spomenutoj odluci broj U-25/22 ukazao da su u odnosu na sudije i tužioce na nivou Bosne i Hercegovine "druge osobe koje se nalaze u analognoj situaciji" sudije i tužioci na nivou Federacije BiH budući da se u oba slučaja radi o nosiocima pravosudnih funkcija, samo na različitim pravosudnim nivoima (
ibid., U-25/22, tačka 23).
31. Osim toga, u konkretnom slučaju Ustavni sud podsjeća da na državnom nivou nema drugih redovnih sudija i tužilaca osim sudija i tužilaca Suda Bosne i Hercegovine i Tužilaštva Bosne i Hercegovine. Zbog toga, Ustavni sud smatra da se oni, prilikom razmatranja eventualne diskriminacije u pravima iz radnog odnosa, trebaju upoređivati sa sudijama i tužiocima na entitetskom nivou. Slijedom navedenog, budući da Ustavni sud u Odluci broj U-20/14 nije ispitivao navode o diskriminaciji sudija i tužilaca Suda Bosne i Hercegovine u pogledu visine otpremnine u odnosu na sudije i tužioce na entitetskom nivou, konkretno u odnosu na sudije i tužioce u Federaciji BiH, Ustavni sud zaključuje da se u konkretnom zahtjevu, u ovom dijelu, radi o pitanju o kojem Ustavni sud nije odlučivao u Odluci broj U-20/14 i da postoji osnov za ponovno odlučivanje.
32. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je zahtjev, u ovom dijelu, dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
33. U pogledu navoda o diskriminaciji sudija i tužilaca Suda i Tužilaštva Bosne i Hercegovine u odnosu na zaposlene u drugim institucijama Bosne i Hercegovine, te u odnosu na navode o kršenju člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud smatra da se, u suštini, radi o istim navodima koje je Ustavni sud analizirao u Odluci broj U-20/14. Stoga, Ustavni sud zaključuje da je zahtjev za ocjenu ustavnosti u tom dijelu nedopušten u skladu sa članom 19. stav (1) tačka d) Pravila Ustavnog suda zbog toga što je riječ o pitanju o kojem je Ustavni sud Bosne i Hercegovine već odlučivao, a iz navoda ili dokaza iznesenih u zahtjevu ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje (vidi,
mutatis mutandis, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj
U-8/15 od 21. januara 2016. godine, dostupna na www.ustavnisud.ba).
VII. Meritum
34. Podnosilac zahtjeva smatra da član 11. Zakona o plaćama nije u skladu sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.
35. Osporeni član 11.
Zakona o plaćama glasi:
Sudije i tužioci imaju pravo na jednu osnovnu mjesečnu plaću kao naknadu prilikom odlaska u penziju, kao što je to propisano u članu 2. odnosno 3. i 4. ovog Zakona.
36. U
Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:
Član II
Ljudska prava i osnovne slobode
4. Nediskriminacija
Uživanje prava i sloboda, predviđenih u ovom članu ili u međunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko i drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.
37. Član 1.
Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju glasi:
1. Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se osigurati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost s nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.
2. Javne vlasti ne smiju ni prema kome vršiti diskriminaciju po bilo kom osnovu kao što su oni spomenuti u stavu 1.
38. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da je Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) potvrdio da se pojmovi diskriminacije koja je zabranjena na osnovu člana 14. Evropske konvencije i člana 1. Protokola broj 12 trebaju tumačiti na isti način (vidi Evropski sud,
Pilav protiv Bosne i Hercegovine, presuda od 9. juna 2016. godine, predstavka broj 41939/07, tačka 40. s daljnjim referencama). U skladu s tim, pravo na nediskriminaciju prema članu 1. Protokola broj 12 pruža zaštitu od različitog postupanja prema pojedincima u analognim ili relevantno sličnim situacijama. Tretman je diskriminirajući ako "nema objektivno i razumno opravdanje", odnosno ako ne teži "legitimnom cilju" ili ako ne postoji "razuman odnos proporcionalnosti" između upotrijebljenog sredstva i cilja koji se želi postići (vidi,
mutatis mutandis, Evropski sud,
Pinkas protiv Bosne i Hercegovine, presuda od 4. oktobra 2022. godine, predstavka broj 8701/21, tačka 58). Osim toga, "samo razlike u tretmanu zasnovane na prepoznatljivoj osobini ili 'statusu' mogu predstavljati diskriminaciju u smislu člana 14" (
idem, tačka 59).
39. Dakle, da bi se ispitalo postojanje diskriminacije po navedenoj odredbi mora se prvo utvrditi postojanje adekvatne "uporedne grupe" i "analogne ili relevantno slične situacije" (
op. cit., U-12/23, tačka 36). U konkretnom slučaju, slijedom zaključka iz tačke 31. ove odluke, Ustavni sud smatra da su sudije i tužioci u Federaciji BiH adekvatna uporedna grupa u odnosu na sudije i tužioce na nivou Bosne i Hercegovine.
40. Sljedeća pitanja koje se postavljaju za Ustavni sud su: da li postoji različit tretman tih uporednih grupa, pa ukoliko takav različiti tretman postoji, da li za njega postoji objektivno i razumno opravdanje.
41. Ustavni sud primjećuje da je osporenim članom 11. Zakona o plaćama propisano da sudije i tužioci na nivou Bosne i Hercegovine imaju pravo na otpremninu u visini jedne osnovne mjesečne plaće. S druge strane, članom 11. Zakona o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da sudija, tužilac i stručni saradnik imaju pravo na otpremninu pri odlasku u penziju u visini svojih pet ostvarenih prosječnih neto plaća isplaćenih u prethodnih pet mjeseci. Iz navedenog slijedi da postoji različit tretman između sudija i tužilaca na nivou Bosne i Hercegovine i sudija i tužilaca na nivou Federacije BiH. Pri tome, Ustavni sud smatra da, iako otpremnina ima karakter socijalnog davanja i da države uživaju široko polje procjene kada su u pitanju generalne mjere koje se tiču ekonomske i socijalne politike (
op. cit., U-20/14, tač. 29. i 33), u konkretnom slučaju se radi o velikoj razlici u visini otpremnine između relevantnih uporednih grupa, koja bi morala biti potkrijepljena naročito opravdanim razlozima. Stoga, Ustavni sud smatra da se u ovom slučaju osporena zakonska odredba ne može opravdati isključivo načelom "širokog polja slobodne procjene" prilikom odlučivanja o visini socijalnih davanja.
42. Razmatrajući pitanje da li za takav različit tretman postoji objektivno i razumno opravdanje, Ustavni sud primjećuje da se osporeni član 11. Zakona o plaćama nije mijenjao od donošenja zakona 2005. godine, tj. 19 godina, niti je eventualno usklađivan s političko-pravnim i socijalno-ekonomskim kretanjima u zemlji. S druge strane, visina otpremnine propisana Zakonom o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine se 2013. godine promijenila nakon odluke Ustavnog suda FBiH (vidi tač. 4. i 5. ove odluke). Ustavni sud zapaža da je Dom naroda u odgovoru na zahtjev naveo da je odlučio "prepustiti Ustavnom sudu odluku o zahtjevu". Predstavnički dom je dostavio odgovor na zahtjev, ali u njemu, osim konstatacije da je član 11. Zakona o plaćama u skladu s relevantnim odredbama Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije, nije ponudio bilo kakvo razumno opravdanje za takvo razlikovanje.
43. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud ne može u Zakonu o plaćama pronaći razumno i objektivno opravdanje za takvo različito postupanje u odnosu na sudije i tužioce na različitim nivoima vlasti. Stoga, Ustavni sud smatra da je osporena odredba diskriminirajuća jer propisuje značajno manji iznos otpremnine sudijama i tužiocima na nivou Bosne i Hercegovine u odnosu na sudije i tužioce u Federaciji BiH, a donosilac osporenog zakona nije dao razumno i objektivno opravdanje za postojanje takve razlike u odnosu na dvije uporedne grupe.
44. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud smatra da član 11. Zakona o plaćama nije u skladu sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.
Ostali navodi
45. Iako je podnosilac zahtjeva naveo da osporena zakonska odredba nije u skladu ni sa članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, Ustavni sud smatra, imajući u vidu prethodno obrazloženje u kojem je utvrđena neustavnost osporene odredbe, da nema potrebe da se zahtjev dodatno ispituje prema članu 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.
VIII. Zaključak
46. Ustavni sud zaključuje da član 11. Zakona o plaćama nije u skladu s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju budući da različit tretman sudija i tužilaca na nivou Bosne i Hercegovine u odnosu na sudije i tužioce na nivou Federacije BiH po pitanju visine otpremnine predstavlja diskriminaciju zato što nema razumno i objektivno opravdanje.
47. Na osnovu člana 19. stav (1) tačka d), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
48. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
