Službeni glasnik BiH, broj 51/24

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-3/24, rješavajući zahtjev Kemala Ademovića, u vrijeme podnošenja zahtjeva predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2), člana 61. st. (1), (2) i (3) i člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Seada Palavrić, predsjednica Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Mirsad Ćeman, sudija Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija na sjednici održanoj 11. jula 2024. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu Kemala Ademovića, u vrijeme podnošenja zahtjeva predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, za ocjenu ustavnosti Odluke o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene Vlade Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine FBiH" br. 89/23 i 100/23),

utvrđuje se da Odluka o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene Vlade Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine FBiH" br. 89/23 i 100/23) nije u skladu sa čl. I/1, I/2. i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

U skladu sa članom 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i članom 2. stav (2) Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom BiH ("Službeni glasnik BiH" br. 18/05, 29/06, 85/06, 32/07, 41/07, 74/07, 99/07, 58/08 i 22/22), Odluka o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene Vlade Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine FBiH" br. 89/23 i 100/23) ništavna je i prestaje važiti od dana objavljivanja te odluke u "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine" br. 89/23 i 100/23.

U skladu sa članom 61. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, nalaže se Vladi Federacije Bosne i Hercegovine i Federalnom ministarstvu poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva da preduzmu sve aktivnosti kojima će poništiti sve odluke i aktivnosti koje su zasnovane na Odluci o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene Vlade Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine FBiH" br. 89/23 i 100/23).

Nalaže se Vladi Federacije Bosne i Hercegovine i Federalnom ministarstvu poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda, u roku od tri mjeseca od dana dostavljanja ove odluke obavijeste Ustavni sud Bosne i Hercegovine o preduzetim mjerama s ciljem izvršenja ove odluke.

Na osnovu člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, prestaje pravno djelovanje Odluke o privremenoj mjeri broj U-3/24 od 30. maja 2024. godine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Kemal Ademović, u vrijeme podnošenja zahtjeva predsjedavajući Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 4. marta 2024. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti Odluke o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene Vlade Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine FBiH" br. 89/23 i 100/23; u daljnjem tekstu: Odluka).

2. Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, podnio i zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi Ustavni sud privremeno stavio van pravne snage Odluku do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

3. Ustavni sud je Odlukom o privremenoj mjeri broj U-3/24 od 30. maja 2024. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba) usvojio podnosiočev zahtjev i Odluku privremeno stavio van pravne snage do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu.

4. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Vlade Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vlada), koju zastupa Ured za saradnju i zastupanje pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine i Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ured za zastupanje), zatraženo je 11. marta i 4. aprila 2024. godine da dostavi odgovor na zahtjev u roku od 30 dana od prijema dopisa.

5. Vlada i Ured su 11. i 30. aprila 2024. godine dostavili odgovor na zahtjev.

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

6. Podnosilac zahtjeva smatra da je Odluka suprotna odredbama čl. I/2, II/3.k), III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članu 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija).

7. Argumentirajući te navode, podnosilac zahtjeva najprije navodi da osporena odluka predstavlja opći akt i da je Ustavni sud nadležan za ocjenu ustavnosti, te smatra da postoji spor između Bosne i Hercegovine i Federacije BiH jer bi provođenje te odluke moglo imati štetne posljedice po imovinu Bosne i Hercegovine. Podnosilac zahtjeva dalje navodi da Vlada nije imala ustavni osnov za reguliranje pitanja državne imovine i da je postupila protivno odredbama Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom BiH (u daljnjem tekstu: Zakon o zabrani raspolaganja) i entitetskom Zakonu o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Federacije BiH (u daljnjem tekstu: Zakon o zabrani raspolaganja FBiH), kojim je zabranjeno raspolaganje državnom imovinom za područje Federacije Bosne i Hercegovine. Podnosilac zahtjeva također smatra da je na taj način Vlada postupila protivno velikom broju odluka Ustavnog suda (U-1/11, U-8/19, U-9/19, U-16/20, U-4/21 i U-10/22) u kojima je zauzet stav da je pitanje državne imovine u isključivoj nadležnosti države Bosne i Hercegovine i njenih tijela vlasti i da entiteti nemaju pravo raspolaganja državnom imovinom.

8. U tom pogledu, podnosilac zahtjeva smatra da promjena namjene šumskog zemljišta predstavlja čin raspolaganja državnom imovinom. Navodi da takvu radnju može preduzeti samo vlasnik i da odluku o tome ne mogu donositi entitetski organi već isključivo institucije Bosne i Hercegovine, odnosno Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlamentarna skupština). Zatim je ukazao na sadržaj člana V Odluke kojim je propisano da se naknada za promjenu namjene šumskog zemljišta uplaćuje kao namjenski prihod budžeta Federacije BiH. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva navodi da iz činjenice da entiteti nemaju pravo raspolaganja proizlazi i da ne mogu jednostrano raspolagati finansijskim koristima od te imovine, već da to pitanje može regulirati samo Parlamentarna skupština u skladu s nadležnošću iz člana IV/4.b) Ustava BiH. Osim toga, podnosilac zahtjeva smatra da činjenica da je u članu IV stav 2. Odluke navedeno da zahtjev za promjenu namjene može podnijeti samo ovlašteni organ države Bosne i Hercegovine ne umanjuje neusklađenost osporene odluke s Ustavom Bosne i Hercegovine zbog toga što Vlada nije bila nadležna da regulira ta pitanja.

9. Podnosilac zahtjeva zatim ukazuje i da su neustavne odredbe Odluke kojima je propisana mogućnost davanja šumskog zemljišta na privremeno korištenje u druge namjene. U tom pogledu navodi da je članom VII stav 2. Odluke predviđena mogućnost korištenja šumskog zemljišta za druge namjene na zahtjev koncesora, koncesionara ili investitora. U vezi s tim, upućuje na Odluku Ustavnog suda broj U-16/20 iz koje proizlazi da je za donošenje odluke o dodjeli koncesija na državnoj imovini i rješavanje sporova koji nastaju po tom pitanju nadležna Komisija za koncesije Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-16/20 od 16. jula 2021. godine, dostupna na www.ustavnisud.ba). Zbog toga smatra da se osporenim normama nastoji direktno ili indirektno raspolagati državnom imovinom, bez bilo kakve saglasnosti vlasnika imovine odnosno države i njenih institucija. U tom pogledu je ukazao da je Odlukom o izmjeni i dopuni Odluke brisan dio odredbe koji se odnosi na saglasnost Pravobranilaštva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Pravobranilaštvo) prilikom davanja na privremeno korištenje. Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, na taj način Vlada je pokazala jasnu namjeru da odlučuje o raspolaganju državnom imovinom bez saglasnosti i bez znanja njenog titulara, što je suprotno osnovnim pravnim načelima. Osim toga, podnosilac zahtjeva smatra da su neustavne i odredbe člana VII st. 3. i 4. Odluke kojima je propisano određivanje naknade za korištenje te davanje dozvole za korištenje šumskog zemljišta. U tom pogledu smatra da je Parlamentarna skupština jedina ovlaštena odlučivati o raspodjeli sredstava koja bi se odnosila na naknadu za koncesiju, te da entitetski ministar ili organi ne mogu biti nadležni za donošenje dozvole za korištenje šumskog zemljišta. Naposljetku, podnosilac zahtjeva smatra da se osporenom odlukom titularu državne imovine onemogućava vršenje vlasničkih prava, što predstavlja kršenje člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju i člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine.

b) Odgovor na zahtjev

10. Vlada je najprije navela da ne postoji nadležnost Ustavnog suda da ocjenjuje ustavnost Odluke na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine zbog činjenice da je osporena odluka akt organa izvršne vlasti koji je niže pravne snage od zakona. Također smatra da u ovom slučaju ne postoji spor između BiH i Federacije BiH jer se Odlukom ni na koji način ne zadire u nadležnost BiH u pogledu pitanja vlasništva ili prava raspolaganja nad imovinom u kontekstu Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja. Ukazuje da se Odluka odnosi na sve šume i šumsko zemljište bez obzira na vlasništvo, ali da iz zahtjeva proizlazi da se argumentacija odnosi isključivo na državnu imovinu. U tom pogledu ističe da se tom odlukom ne propisuje direktni ili indirektni prenos vlasništva, odnosno prodaja zemljišta ili bilo kakav oblik raspolaganja državnom imovinom koja je u isključivoj nadležnosti Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, navodi da je u članu I stav 3. Odluke izričito propisano da se Odlukom ne reguliraju vlasništvo niti druga stvarna prava na nekretninama ili zakup nekretnina. Osim toga, naglašava da je u članu 1. stav 2. Odluke propisano da se pod imovinom države Bosne i Hercegovine smatra imovina koja je kao takva utvrđena u članu 1. stav 2. Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja, bez obzira na trenutni upis vlasnika u zemljišnoj knjizi. Na osnovu toga, Vlada smatra da se odredbama Odluke pruža šira zaštita za državnu imovinu u odnosu na odredbe Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja. Zatim ističe da se Odlukom samo regulira mogućnost promjene namjene državne imovine i privremenog korištenja šumskog zemljišta u druge namjene. Zbog toga smatra da se iz citiranih odredbi jasno zaključuje da na osnovu Odluke ni na koji način ne može nastati spor između BiH i FBiH u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH.

11. Izjašnjavajući se o navodima podnosioca zahtjeva u vezi s odredbama čl. II–VI Odluke kojim je reguliran postupak promjene namjene šumskog zemljišta, Vlada je navela da se taj postupak može isključivo pokrenuti na zahtjev vlasnika nekretnine radi promjene kulture zemljišta u skladu s važećim prostorno-planskim aktima. Da bi se izbjeglo da na osnovu rješenja o promjeni namjene šumskog zemljišta dođe do indirektnog prenosa vlasništva, u članu IV stav 2. Odluke je propisano da zahtjev za promjenu namjene zemljišta u vlasništvu Bosne i Hercegovine može podnijeti samo ovlašteni organ Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, Vlada je ukazala da Ustavom Bosne i Hercegovine nije regulirano pitanje prostornog planiranja za nivo entiteta, kantona i jedinica lokalne samouprave i korištenje prirodnih bogatstava. Zatim je ukazala da je, prema čl. III.1. i III.2. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, Federacija BiH nadležna za prostorno planiranje. Dalje je navela da je postupak promjene namjene reguliran Zakonom o prostornom planiranju i korištenju zemljišta na nivou Federacije BiH (u daljnjem tekstu: Zakon o prostornom planiranju) i kantonalnim zakonima o prostornom planiranju/uređenju i građenju, kojima se nastoji osigurati plansko uređenje prostora na načelima održivog razvoja. Na osnovu toga, Vlada smatra da se planiranje korištenja šumskog zemljišta uređuje u drugom postupku, a da je Odlukom propisan samo postupak i način na koji se vrši promjena namjene šumskog zemljišta. Rješenjem o promjeni namjene šumskog zemljišta, kako je navedeno, mijenja se samo kultura zemljišta u skladu s planom prostornog uređenja, ali ne i vlasništvo nad takvim zemljištem. Prema tome, polazeći od činjenice da promjena namjene šumskog zemljišta ima pravne posljedice, ali da takav čin raspolaganja može zatražiti samo vlasnik, odnosno da odluke o promjeni namjene ne mogu donositi entitetski organi bez zahtjeva institucije Bosne i Hercegovine, Vlada smatra da su neosnovane tvrdnje da se tim odredbama krše odredbe Ustava Bosne i Hercegovine.

12. U odnosu na tvrdnje podnosioca zahtjeva da entitet FBiH i kantoni ne mogu jednostrano raspolagati finansijskim koristima od imovine, Vlada je ukazala da se naknada iz člana V Odluke ne može koristiti u druge svrhe, osim za potrebe pošumljavanja s ciljem održivog upravljanja šumama. Smatra da ta naknada nije finansijski prihod od imovine (prodaja, kupovina, zakup, služnosti i sl.), već prihod po osnovu umanjenja površine pod šumama. Također ističe da tu odredbu Odluke ne treba usko posmatrati jer su je, kako je navedeno, dužni platiti svi vlasnici, odnosno investitori koji žele promijeniti namjenu šuma i šumskog zemljišta i predstavlja jedan vid ekološkog poreza s ciljem očuvanja okoline i oporezivanja investitora koji žele u potpunosti sjeći šumu na određenoj površini i trajno joj promijeniti namjenu. Naposljetku, Vlada je navela da u Ustavu Bosne i Hercegovine ne postoji nijedna odredba kojom je propisano da su institucije Bosne i Hercegovine ovlaštene raspolagati naknadom za promjenu namjene šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu.

13. U odnosu na navode kojima su osporene odredbe čl. VII i VIII Odluke kojima je propisana mogućnost davanja šumskog zemljišta na privremeno korištenje u druge namjene, Vlada je navela da se Odlukom ne regulira postupak dodjele koncesije, niti se propisuje nadležnost za dodjelu koncesije, odnosno ne preuzima se nadležnost Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine u postupcima za koje je ona nadležna. U skladu s tim, ističe da dodjela koncesije predstavlja uvjet na osnovu kojeg se šumsko zemljište može dati na privremeno korištenje u druge namjene. Prema tome, tvrdi da je u članu VII Odluke reguliran samo postupak privremenog korištenja šumskog zemljišta u druge namjene, što je već utvrđeno planom prostornog uređenja i ugovorom o koncesiji. Na osnovu toga, tvrdi da se u tom postupku ne rješavaju imovinsko-pravni odnosi vezani za nekretninu koja se daje pod koncesiju, već se ti odnosi rješavaju u ranije provedenom postupku dodjele koncesije u skladu sa članom 29. Zakona o koncesijama Federacije Bosne i Hercegovine i članom 82. Pravila o postupku dodjele koncesija. U odnosu na navode podnosioca zahtjeva kojima je ukazao da Federacija nema nadležnost da donosi odluke o raspodjeli sredstava, Vlada je navela da se naknada plaća zbog umanjenja ekoloških i ekonomskih funkcija šume, da predstavlja namjenski prihod Federacije BiH i kantona i ne može se koristiti u druge namjene, osim za vraćanje novca prikupljenog od te naknade za potrebe pošumljavanja i druge poslove s ciljem održivog upravljanja šumama.

14. Nadalje, Vlada smatra neosnovanim tvrdnje podnosioca zahtjeva da je donošenjem Odluke o izmjeni i dopuni Odluke kojom je brisan dio odredbe kojom je bilo propisano davanje saglasnosti Pravobranilaštva Bosne i Hercegovine prilikom donošenja rješenja o davanju šumskog zemljišta na privremeno korištenje u druge svrhe Vlada iskazala namjeru da raspolaže državnom imovinom bez bilo kakve saglasnosti Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, Vlada je istakla da na osnovu rješenja donesenih u ovom postupku šumsko zemljište ne mijenja kulturu niti titulara, da ono i dalje ostaje šumsko zemljište, pa se time ni indirektno ne raspolaže tim zemljištem u smislu člana 1. stav 3. Zakona o privremenoj zabrani. Vlada smatra da je u ovom slučaju riječ o klasičnom upravnom postupku u kojem, u skladu s odredbama člana 48. Zakona o upravnom postupku, ima pravo da učestvuje i Pravobranilaštvo BiH kao ovlašteni organ Bosne i Hercegovine, te da ono u tom postupku može zaštititi pravo na imovinu države Bosne i Hercegovine. Osim toga, navodi da su rješenja o privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge svrhe, koje je Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva donijelo u četiri slučaja, dostavljena Pravobranilaštvu BiH kao stranci u postupku. Pravobranilaštvo je tužbama pokrenulo upravne sporove pred Kantonalnim sudom u Sarajevu radi poništenja tih rješenja. Da nije donesena Odluka, kako dalje navodi Vlada, vlasnici nedržavne imovine bili bi onemogućeni neometano uživati svoju imovinu jer im se ne bi omogućilo da svoje zemljište koriste na način koji je predviđen planom prostornog uređenja, te bi tada nesporno došlo do povrede člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

15. Naposljetku, Vlada navodi da je Nacrt odluke dostavljen Pravobranilaštvu BiH radi iznošenja primjedbi, prijedloga i sugestija, ali da ono nikada nije dostavilo izjašnjenje. Osim toga, navodi da je u postupku izrade Nacrta odluke, Ured visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini, kao jedini ovlašteni tumač odredbi, dostavio akt broj 029/2023/JLD/SS od 15. novembra 2023. godine u kojem je navedeno: "U vezi s Vašim zahtjevom za pojašnjenje, obavještavam Vas da promjena namjene šumskog zemljišta očigledno dovodi do značajnih pravnih posljedica za predmetnu imovinu i samim tim bi predstavljala radnju raspolaganja za koju je potrebno aktivno učešće i saglasnost vlasnika. S druge strane, dodjela prava privremenog korištenja ne predstavlja radnju direktnog ili indirektnog prenosa vlasništva i stoga se ne treba smatrati raspolaganjem u smislu zabrane raspolaganja državnom imovinom." Navodi da je u skladu s tim shvatanjem u Odluci i propisano da pravo podnošenja zahtjeva za promjenu namjene šumskog zemljišta ima samo vlasnik nekretnine, a u slučaju državne imovine to su ovlašteni organi države Bosne i Hercegovine.

16. Na osnovu toga, Vlada smatra da Odluka ne predstavlja raspolaganje državnom imovinom na način da se omogućava direktni ili indirektni prenos vlasništva nad državnom imovinom, te da se Odlukom ne zadire u vlasnička prava na bilo koji način, već se ta oblast regulira na jedinstven način s ciljem omogućavanja provođenja planova prostornog uređenja i poboljšanja privrednih aktivnosti na teritoriji Federacije BiH.

IV. Relevantni propisi

17. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I st. 1. i 2.

Bosna i Hercegovina

1. Kontinuitet

Republika Bosna i Hercegovina, čije je zvanično ime od sada "Bosna i Hercegovina", nastavlja svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom modificiranom ovim Ustavom, i sa postojećim međunarodno priznatim granicama. [...]

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član II stav 3. tačka k)

Ljudska prava i osnovne slobode

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

[...]

k) Pravo na imovinu.

Član IV stav 4. tač. a) i e)

Parlamentarna skupština

4. Ovlaštenja

Parlamentarna skupština je nadležna za:

a) Donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine po ovom Ustavu.

b) Odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine.

[...]

e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dužnosti, ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entiteta.

Član VI stav 5.

Ustavni sud

5. Odluke

Odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

18. Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 18/05, 29/06, 85/06, 32/07, 41/07, 74/07, 99/07, 58/08 i 22/22)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 1.

Ovim zakonom se zabranjuje raspolaganje državnom imovinom.

U smislu ovog Zakona, pod državnom imovinom podrazumijeva se:

1. nepokretna imovina koja pripada državi Bosni i Hercegovini na osnovu međunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije, koji su 29. juna 2001. god. potpisale države Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija, Slovenija i Savezna Republika Jugoslavija;

2. nepokretna imovina na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala bivša Socijalistička Republika Bosna i Hercegovina do 31. decembra 1991. godine;

3. poljoprivredno zemljište, za koje je Ustavni sud Bosne i Hercegovine utvrdio da predstavlja državnu imovinu u svojoj odluci u predmetu br. U-8/19;

4. rijeke, šume i šumsko zemljište, za koje je Ustavni sud Bosne i Hercegovine utvrdio da predstavljaju državnu imovinu u svojim odlukama u predmetima br. U-9/19 i br. U-4/21.

U smislu ovog zakona, pod raspolaganjem navedene imovine smatra se direktni ili indirektni prenos vlasništva.

Član 2.

Bez obzira na odredbe bilo kojeg drugog zakona ili propisa, državnom imovinom može raspolagati isključivo Bosna i Hercegovina, kao njen titular, u skladu s odredbama ovog zakona.

Svaka odluka, akt, ugovor ili bilo koji drugi pravni instrument kojim se raspolaže imovinom iz člana 1. ovog zakona suprotno odredbama ovog zakona, ništav je.

Član 3. stav (2)

Osim toga, Komisija za državnu imovinu osnovana Odlukom Vijeća ministara Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", broj 10/05, u daljem tekstu: "Komisija") može, na prijedlog zainteresovane strane, odlučiti da određenu državnu imovinu izuzme od privremene zabrane prema ovom zakonu.

Član 4.

Privremena zabrana raspolaganja državnom imovinom u skladu s ovim zakonom ostaje na snazi do stupanja na snagu zakona na državnom nivou kojim se uređuju prava vlasništva i upravljanja državnom imovinom, a koji bi usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, odnosno sve dok visoki predstavnik drukčije ne odluči.

19. Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Federacije BiH ("Službene novine Federacije BiH" br. 20/05, 17/06, 62/06, 40/07, 70/07, 94/07 i 41/08)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 1.

Ovim zakonom se zabranjuje raspolaganje državnom imovinom.

U smislu ove odluke, pod državnom imovinom podrazumijeva se:

1. nepokretna imovina koja pripada državi Bosni i Hercegovini (kao međunarodno priznatoj državi) na osnovu međunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije, koji su 29. juna 2001. god. potpisale države Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija, Slovenija i Savezna Republika Jugoslavija, koja se, na dan donošenja ovog zakona, smatra vlasništvom ili posjedom bilo kojeg nivoa vlasti ili javne organizacije u Federaciji Bosne i Hercegovine; i

2. nepokretna imovina na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala bivša Socijalistička Republika Bosna i Hercegovina (SRBiH) do 31. decembra 1991. god, koja se na dan donošenja ovog zakona smatra vlasništvom ili posjedom bilo kojeg nivoa vlasti ili javne organizacije Federacije Bosne i Hercegovine.

U smislu ovog zakona, pod raspolaganjem navedene imovine smatra se direktni ili indirektni prenos vlasništva.

Član 2.

Bez obzira na odredbe drugog zakona ili propisa, državnom imovinom se može raspolagati samo u skladu s odredbama ovog zakona.

Svaka odluka, akt, ugovor ili bilo koji drugi pravni instrument kojim se raspolaže imovinom iz člana 1. ovog zakona suprotno odredbama ovog zakona, ništav je.

Član 3.

Slijedeća imovina će biti izuzeta od zabrane utvrđene u članu 1. ovog zakona i uključuje:

1. Imovinu i prava preduzeća, registrirana kao takva, koja su predmet privatizacije kako je definirano odredbom člana 1. Zakona o privatizaciji preduzeća ("Službene novine Federacije BiH", br. 27/97, 8/99, 45/00, 61/01, 27/02, 33/02, 28/04 i 44/04); i koja su trenutno određena ili će biti određena kao sastavni dio odobrenog aktivnog bilansa preduzeća kako je regulisano Zakonom o početnom bilansu stanja preduzeća i banaka ("Službene novine Federacije BiH", br. 12/98 i 40/99) i Uredbom o metodologiji za pripremu programa privatizacije i početnog bilansa stanja ("Službene novine Federacije BiH", br. 10/98, 26/98, 49/99 i 40/00); kao i imovina i prava koja su predmet male privatizacije. Nadležni organ, u skladu sa spomenutim zakonima, ima pravo da utvrdi izmijenjeni i dopunjeni aktivni bilans, ali će po službenoj dužnosti obavijestiti Komisiju o svakom dodavanju bilansu imovine utvrđene u članu 1. ovog zakona; i

2. Imovinu koja je predmet prodaje prema Zakonu o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo ("Službene novine Federacije BiH", br. 27/97, 11/98, 22/99, 27/99, 7/00, 32/01, 56/01, 61/01, 15/02 i 54/04).

Osim toga, Komisija za državnu imovinu osnovana Odlukom Vijeća ministara Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", broj 10/05, u daljem tekstu: Komisija) može, na prijedlog zainteresovane strane, odlučiti da određenu državnu imovinu izuzme od privremene zabrane prema ovom zakonu.

Dio državne imovine koja će i dalje služiti za potrebe odbrane se, na osnovu i u skladu s čl. 71-74. Zakona o odbrani Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", broj 88/05), također izuzima od privremene zabrane proglašene ovim Zakonom.

Član 4.

Privremena zabrana raspolaganja državnom imovinom u skladu sa ovim zakonom ostaje na snazi do stupanja na snagu zakona kojim se uređuje provođenje kriterija koji će se primjenjivati za utvrđivanje imovine koja je u vlasništvu Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, i utvrđuju prava vlasništva i upravljanja državnom imovinom, koji će se donijeti na preporuke Komisije, odnosno do potvrđivanja prihvatljivog i održivog rješenja pitanja raspodjele državne imovine između države i drugih nivoa vlasti od strane Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira, ili dok visoki predstavnik drugačije ne odluči.

20. Odluka o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene ("Službene novine FBiH" br. 89/23 i 100/23)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

I

(1) Ovom odlukom regulira se način promjene namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene.

(2) U smislu odredbi ove odluke, pod imovinom države Bosne i Hercegovine smatra se imovina koja je kao takva utvrđena u članu 1. stav (2) Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 18/05, 29/06, 85/06, 32/07, 41/07, 74/07, 99/07, 58/08 i 22/22) bez obzira na trenutni upis vlasnika u odjeljku B zemljišnoknjižnog uloška.

(3) Ovom odlukom ne regulira se vlasništvo niti druga stvarna prava na nekretninama i zakup nekretnina.

III

Dozvola za promjenu namjene šumskog zemljišta izdaje se u formi rješenja, koje donosi Federalni ministar poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva (u daljnjem tekstu: federalni ministar) uz prethodno mišljenje kantonalnog ministarstva nadležnog za šumarstvo (u daljnjem tekstu: kantonalno ministarstvo) i mišljenje Federalne uprave za šumarstvo.

IV stav (2)

(2) Zahtjev za promjenu namjene šumskog zemljišta koje je vlasništvo države Bosne i Hercegovine može podnijeti samo ovlašteni organ države Bosne i Hercegovine.

V

(1) Rješenjem kojim se dozvoljava promjena namjene zemljišta nalaže se investitoru da uplati naknadu za promjenu namjene šumskog zemljišta, čija vrijednost se određuje u visini troškova podizanja i održavanja novih šuma na površini koja ne može biti manja od površine kojoj se mijenja namjena i tržišnoj vrijednosti drveta koja se dobije sječom.

(2) Naknadu obračunava stručna komisija koju formira kantonalno ministarstvo, a uplaćuje se kao namjenski prihod Budžeta Federacije Bosne i Hercegovine za zaštitu, unapređenje i podizanje novih šuma i za ruralni razvoj u iznosu od 40% (četrdeset procenata), odnosno namjenski prihod budžeta kantona u iznosu od 60% (šezdeset procenata).

VII

(1) Šumsko zemljište može se, osim za gospodarenje šumama, privremeno koristiti za druge planirane namjene, i to:

a) u svrhu eksploatacije mineralnih sirovina i drugih prirodnih bogatstava, u periodu trajanja koncesionog ugovora;

b) u svrhu korištenja obnovljivih izvora energije u periodu trajanja koncesionog ugovora;

c) u svrhu obavljanja sportsko-turističke djelatnosti u periodu trajanja koncesionog ugovora;

d) za postavljanje/izgradnju GSM baznih stanica, vodovoda, oborinskih, otpadnih, gasnih, toplovodnih, elektro i telekomunikacijskih vodova;

(2) Koncesor, koncesionar ili investitor iz stava (1) ove tačke može podnijeti zahtjev kantonalnom ministarstvu za korištenje šumskog zemljišta za druge namjene ukoliko je to predviđeno planom prostornog uređenja, a uz zahtjev se prilaže, pored dokumentacije iz tačke IV. ove odluke, za tač. a), b) i c) iz stava (1) ove tačke i ugovor o koncesiji. Izuzetno, za tačku d) iz stava (1) ove tačke ne prilaže se izvod iz plana prostornog uređenja. Za tačku d) prilaže se i GSM licenca za bazne stanice i dokaz o pravu korištenja zemljišta.

(3) Nakon što je dostavljena kompletna dokumentacija, kantonalno ministarstvo formira komisiju iz tačke V. ove odluke radi obračuna naknade iz stava (5) ove tačke te svu dokumentaciju, zajedno sa svojim mišljenjem, dostavlja Federalnom ministarstvu poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva.

(4) Dozvola za korištenje šumskog zemljišta za svrhe iz stava (1) ove tačke izdaje se u formi rješenja, koje donosi federalni ministar uz prethodno mišljenje Federalne uprave za šumarstvo.

(5) Zbog umanjenja ekoloških i ekonomskih funkcija šume, rješenjem kojim se dozvoljava korištenje šumskog zemljišta za svrhe iz stava (1) ove tačke nalaže se investitoru da uplati naknadu čija vrijednost se određuje u visini troškova podizanja i održavanja novih šuma na površini koja ne može biti manja od površine koja se daje za korištenje u druge svrhe i tržišnoj vrijednosti drveta koja se dobije sječom.

(6) Naknadu iz stava (5) ove tačke obračunava stručna komisija koju formira kantonalno ministarstvo, a uplaćuje se kao namjenski prihod Budžeta Federacije Bosne i Hercegovine za zaštitu, unapređenje i podizanje novih šuma i za ruralni razvoj u iznosu od 40% (četrdeset procenata), odnosno namjenski prihod budžeta kantona u iznosu od 60% (šezdeset procenata).

VIII stav (1)

(1) Nakon isteka ugovora o koncesiji, osoba koja je dobila rješenje iz tačke VII. ove odluke dužna je izvršiti rekultivaciju-pošumljavanje zemljišta na površini na kojoj je koristila zemljište u druge namjene.

V. Dopustivost

21. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.a) Ustava BiH i člana 19. Pravila Ustavnog suda.

22. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

[…]

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

23. Član 19. Pravila Ustavnog suda u relevantnom dijelu glasi:

Zahtjev nije dopustiv ako postoji neki od sljedećih slučajeva:

a) Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje;

24. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je predsjedavajući Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva, što znači da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH.

25. Nakon što je utvrđeno da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt, Ustavni sud zapaža da se u ovom postupku pokreće pitanje dopustivosti zahtjeva prema članu 19. stav (1) tačka a) Pravila, kojim je propisano da zahtjev nije dopustiv kada Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje. Shodno tome, Ustavni sud treba razmotriti ulaze li pitanja koja se pokreću predmetnim zahtjevom u nadležnost Ustavnog suda kako je to propisano članom VI/3.a) Ustava BiH.

26. Ustavni sud zapaža da u ovom slučaju nije sporno da predmet ocjene ustavnosti nisu ustav ili zakoni entiteta, već Odluka koju je donijela Vlada kao akt niže pravne snage. Kako je u članu VI/3.a) Ustava BiH propisano da je Ustavni sud nadležan odlučivati o bilo kojem sporu koji se javlja po tom ustavu, što uključuje, ali se ne ograničava na to je li bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu s tim ustavom, Ustavni sud treba ispitati je li u konkretnom slučaju nadležan za ocjenu ustavnosti osporene odluke kao akta niže pravne snage od ustava i zakona. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje na to da je u svojoj dosadašnjoj praksi, u situacijama kada je pokretano pitanje usaglašenosti nekog općeg akta koji nije izričito naveden u odredbi člana VI/3.a) Ustava BiH, u svakom pojedinačnom predmetu cijenio karakter i pravnu prirodu osporenih akata u odnosu na nadležnost koja mu je dodijeljena na osnovu navedenog člana, te shodno tome izražavao stav hoće li konkretni zahtjev za ispitivanje tih akata ocijeniti dopustivim. Dakle, Ustavni sud ukazuje da se prilikom razmatranja nadležnosti u takvim slučajevima ne ograničava samo na vrstu akata, nego u svakom konkretnom slučaju ispituje i ad hoc odlučuje je li moguće prihvatiti nadležnost.

27. U tom pravcu Ustavni sud je uspostavio određene kriterije, pa je prihvatao nadležnost u situaciji kada akti niže pravne snage od zakona pokreću pitanje kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom (vidi, npr. Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu broj U-4/05 od 22. aprila 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 32/05, i broj U-7/05 od 2. decembra 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 45/05). Zatim, Ustavni sud je utvrdio da može zasnovati nadležnost i odlučiti o ustavnom sporu u kojem se tvrdi da je nenadležni organ donio podzakonski akt za čije donošenje nije imao nadležnost prema Ustavu Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-10/14 od 4. jula 2014. godine, tačka 79). Pri tome je Ustavni sud naglasio da spor ne može proizlaziti iz redovnih pozitivno-pravnih propisa, već se mora ticati određenog pitanja koje je regulirano samim Ustavom Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U-12/08 od 30. januara 2009. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 62/09, tačka 7). Naposljetku, Ustavni sud je utvrdio da se nadležnost mogla prihvatiti kada bi osporeni akt izašao van okvira zakona, tj. kada bi podzakonski akt regulirao materiju koju treba regulirati zakon (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U-5/17 od 28. septembra 2017. godine, dostupna na www.ustavnisud.ba).

28. U skladu s navedenim, Ustavni sud smatra da bi se dopustivost ovog zahtjeva trebala riješiti u skladu sa stavom Ustavnog suda da se nadležnost za ocjenu ustavnosti može prihvatiti ukoliko osporeni akt izlazi van okvira zakona, odnosno ukoliko osporeni akt regulira materiju koja bi trebala biti regulirana zakonom. Naime, tumačeći obrazloženje iz Odluke Ustavnog suda broj U-5/17 (ibid.), u kojoj je navedeno: "Ustavni sud zaključuje da Pravilnik, propisujući kvalifikacijsku karticu vozača, nije izašao iz okvira Zakona, kako su to naveli podnosioci zahtjeva", može se zaključiti da bi se nadležnost za ocjenu ustavnosti mogla prihvatiti kada bi osporeni akt izlazio van okvira zakona, tj. kada bi podzakonski akt regulirao materiju koju treba da regulira zakon.

29. U ovom slučaju, iako osporena odluka nije "zakon" u formalnom i materijalnom smislu, očigledno je da je donesena uprkos tome što na državnom nivou nije donesen zakon kojim bi se riješilo pitanje državne imovine, što se ne odnosi samo na pitanje prava vlasništva, već i upravljanja državnom imovinom. Također, osporeni akt je donesen suprotno zabrani raspolaganja državnim zemljištem koje obuhvata i šume i šumsko zemljište prema članu 1. stav 2. tačka 4. Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje i da je u Odluci broj U-1/11 od 13. jula 2012. godine (tač. 80. i 81, dostupna na www.ustavnisud.ba) i brojnim drugim odlukama koje su se, između ostalog, odnosile i na šume i šumsko zemljište (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-4/21 od 23. septembra 2021. godine, tač. 39. i 42) naglasio da "[…] država BiH ima pravo nastaviti regulirati državnu imovinu, odnosno da je titular državne imovine, a da odredbe člana IV/4.e) Ustava BiH propisuju nadležnost Parlamentarne skupštine u ostalim pitanjima koja su potrebna za provođenje dužnosti države, a da državna imovina reflektira državnost, suverenitet i teritorijalni integritet BiH, nesumnjivo je da navedena odredba daje ovlaštenja državi BiH, odnosno Parlamentarnoj skupštini da regulira pitanje državne imovine. Prema tome, ovdje se radi o isključivoj nadležnosti BiH […]" (idem., U-1/11, tačka 80).

30. Ustavni sud smatra da u konkretnom slučaju dolazi u pitanje nadležnost organa za donošenje osporenog akta budući da se osporenim aktom raspolaže državnom imovinom iako na državnom nivou nije donesen zakon koji će riješiti pitanje državne imovine. Osim toga, osporeni akt izlazi "van okvira zakona" jer je donesen suprotno Zakonu o privremenoj zabrani. Stoga, Ustavni sud smatra da su to sve validni razlozi za prihvatanje nadležnosti za odlučivanje u ovom predmetu.

31. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud zaključuje da je zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt te stoga što ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg ne bi bio dopustiv.

VI. Meritum

32. Podnosilac zahtjeva smatra da je osporena odluka suprotna odredbama čl. I/2, II/3.k), III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članu 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. S druge strane, Vlada osporava navode iz zahtjeva ukazujući da Odluka ne predstavlja raspolaganje državnom imovinom na način da se omogućava direktni ili indirektni prenos vlasništva te da se Odlukom "ne zadire u vlasnička prava države nad šumama i šumskim zemljištem".

33. Imajući u vidu suštinu navoda iz zahtjeva i odgovora na zahtjev, Ustavni sud smatra da se zahtjevom pokreće pitanje je li osporena odluka, kojom je Vlada regulirala način promjene namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene, u skladu sa čl. I/1, I/2. i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da se u više svojih odluka bavio pitanjem reguliranja državne imovine, te da je u Odluci broj U-28/22 Ustavni sud hronološki prikazao dosadašnju praksu u vezi s tim pitanjem (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-28/22 od 21. marta 2024. godine, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 27/24, tač. 24, 26. i 27).

34. U konkretnom slučaju, Ustavni sud zapaža da nije sporno da se odredbe Odluke ne odnose samo na šume i šumsko zemljište u privatnom vlasništvu, već i na šume i šumsko zemljište u državnom vlasništvu. Međutim, Ustavni sud naglašava da državna imovina, iako je to oblik vlasništva koji je po svojoj strukturi sličan građanskopravnom privatnom vlasništvu, predstavlja poseban pravni koncept, te iz tog razloga uživa i poseban status. Polazeći od činjenice da se Odlukom regulira mogućnost promjene namjene šumskog zemljišta i davanja šumskog zemljišta na privremeno korištenje u druge namjene, Ustavni sud smatra da se Odlukom reguliraju pitanja koja su neposredno povezana s pravom vlasništva koje vlasniku daje ovlaštenje da slobodno i po svojoj volji stvar posjeduje, koristi i da njom raspolaže, te da svakog od tog prava isključi u granicama određenim zakonom. Zbog toga je u ovom predmetu sporno je li i u kojoj mjeri Vlada mogla regulirati takva pitanja bez zadiranja u vlasnička prava države Bosne i Hercegovine, i to tako da odlučuje o pitanjima raspolaganja i raspodjele šuma i šumskog zemljišta kao državne imovine.

35. U vezi s tim, Ustavni sud zapaža da iz zakonodavstava kojima su regulirani pojmovi šuma i šumskog zemljišta proizlazi da se pod šumom podrazumijeva zemljište prekriveno šumskim drvećem ili šumskim grmljem, dok šumsko zemljište, pored zemljišta obraslog šumom, obuhvata i neobrađeno, neiskorišteno ili neplodno zemljište van šume u onom omjeru u kojem osigurava ili potpomaže funkcije susjedne šume. Dakle, Ustavni sud zapaža da šume i šumsko zemljište kao javna dobra, između ostalog, karakterizira njihova namjena koja zavisi od njihovih prirodnih svojstava. U takvim okolnostima, nesporno je da promjena namjene šuma i šumskog zemljišta može dovesti u pitanje njihov karakter "javnog dobra", pa time i karakter prava vlasništva na takvom zemljištu. Zbog toga, Ustavni sud smatra da ne može predstavljati dovoljnu garanciju za zaštitu državne imovine sadržaj odredbe člana I stav 2. Odluke, kojom je propisano da se državnom imovinom smatra imovina koja je kao takva propisana u Zakonu o zabrani raspolaganja, bez obzira na trenutni upis vlasnika.

36. Ustavni sud također smatra da se navedeni zaključci mogu primijeniti i na odredbe Odluke kojima je ustanovljeno ovlaštenje tijela Federacije BiH i kantona da odlučuju o davanju šumskog zemljišta na privremeno korištenje u druge namjene. Naime, Ustavni sud zapaža da se tim odredbama Odluke omogućava faktička promjena namjene šumskog zemljišta bez zahtjeva vlasnika zemljišta. Na taj način se, na osnovu odluka donesenih u upravnom postupku pred entitetskim odnosno kantonalnim nivoima vlasti, omogućava da se šume i šumsko zemljište koriste u svrhe koje nisu neposredno vezane za sam karakter šuma i šumskog zemljišta kao "javnog dobra" u državnom vlasništvu i da se za to uplaćuje naknada u korist Federacije BiH. Prema tome, Ustavni sud smatra da sve navedeno upućuje da takva prenamjena, uključujući i obavezu uplate naknade za uništavanje šumskog fonda bez obzira na njihovo formalnopravno određenje u Odluci, predstavlja oblike raspolaganja državnom imovinom jer propisuje mogućnost zadiranja u vlasnička ovlaštenja vlasnika imovine – države da odlučuje o načinu korištenja i davanju na korištenje šuma i šumskog zemljišta. Iz ovih razloga je neprihvatljivo obrazloženje koje je Vlada ponudila o tome da Odluka "ne predstavlja raspolaganje državnom imovinom na način da se omogućava direktni ili indirektni prenos vlasništva, te da se Odlukom ne zadire u vlasnička prava države nad šumama i šumskim zemljištem".

37. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da je Odlukom broj U-4/21 Ustavni sud utvrdio da osporene odredbe Zakona o šumama RS u dijelu koji glasi "u vlasništvu Republike" nisu u skladu sa čl. I/1, III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine "zato što se pitanja koja se odnose na utvrđivanje vlasničkog statusa državne imovine, kao i nadležnost u vezi s tim između državnih i entitetskih tijela trebaju regulirati zakonom koji će biti donesen na državnom nivou jer su ta pitanja, prema navedenim odredbama Ustava BiH, u isključivoj nadležnosti države BiH" (tačka 47). Ustavni sud je u toj odluci u tački 40. naveo "kako je osporenim članovima propisano da su šume i šumsko zemljište 'u vlasništvu Republike', oni su na taj način pravno evidentirani kao imovina Republike Srpske i dodijeljeni su Republici Srpskoj. Prethodno je obrazloženo da državna imovina (imovina države BiH) obuhvata (i) šume i šumsko zemljište. Stoga, Ustavni sud mora zaključiti da osporene odredbe Zakona o šumama nisu u skladu sa čl. I/1, III/3.b) i IV/4.e) Ustava BiH". Nadalje, odredbom člana 1. tačka 4) Zakona o privremenoj zabrani, koji se primjenjuje na državnom nivou, propisano je da državnu imovinu čine "rijeke, šume i šumsko zemljište, za koje je Ustavni sud Bosne i Hercegovine utvrdio da predstavljaju državnu imovinu u svojim odlukama u predmetima br. U-9/19 i U-4/21". Osim toga, Ustavni sud ukazuje da je u članu 4. Zakona o privremenoj zabrani propisano da "privremena zabrana raspolaganja državnom imovinom u skladu s ovim zakonom ostaje na snazi do stupanja na snagu zakona na državnom nivou kojim se uređuju prava vlasništva i upravljanja državnom imovinom, a koji bi usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, odnosno sve dok visoki predstavnik drukčije ne odluči".

38. Ustavni sud podsjeća da na nivou Bosne i Hercegovine ne postoji propis kojim bi bila regulirana nadležnost entiteta da donose odluke o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u državnom vlasništvu u druge namjene. Jedina mogućnost koja je propisana u članu 3. stav 2. Zakona o zabrani raspolaganja jeste da Komisija za državnu imovinu osnovana Odlukom Vijeća ministara BiH, na prijedlog zainteresirane strane, odluči da određenu državnu imovinu izuzme od privremene zabrane prema ovom zakonu. Takve odluke Komisije za državnu imovinu u konkretnom slučaju nesporno nije bilo, bez obzira na navode iz odgovora na zahtjev – da je Vlada nastojala uvažiti činjenicu da se ovdje radi o državnoj imovini. Osim toga, upravo iz odgovora na zahtjev proizlazi da se državne institucije protive donošenju ovakve ili sličnih odluka. Naime, Vlada je i sama u odgovoru navela da je Pravobranilaštvo BiH tužbama pokrenulo upravne sporove pred Kantonalnim sudom u Sarajevu radi poništenja rješenja koje je donijelo Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva o privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge svrhe. Dakle, očigledno je da iz takvih postupaka Pravobranilaštva BiH proizlazi da se državni organi protive ovakvom raspolaganju državnom imovinom od strane entitetske vlade.

39. U skladu s navedenim, bez obzira na pravno pitanje je li Vlada imala ustavno ovlaštenje uređivati postupak promjene namjene šuma i šumskog zemljišta u vezi s odredbama o prostornom planiranju, Ustavni sud smatra da Vlada, s obzirom na karakter i realne implikacije Odluke na šume i šumsko zemljište koji predstavljaju državno vlasništvo, nije imala nadležnost da donese navedenu odluku u odnosu na šume i šumsko zemljište koji predstavljaju državnu imovinu. Kao što je naprijed ukazano, Ustavni sud je o statusu državne imovine, u koju spadaju šume i šumsko zemljište, u praksi već zauzeo stav, te ne vidi razlog da u konkretnom slučaju od njega odstupi. Naime, šumama i šumskim zemljištem se ne može raspolagati na bilo koji način dok se pitanje državne imovine ne riješi zakonom koji će se donijeti na državnom nivou, što podrazumijeva da entiteti ne mogu prisvajati nadležnosti da odlučuju o vlasničkopravnim ovlaštenjima na državnoj imovini.

40. Konačno, članom 2. stav 2. Zakona o zabrani raspolaganja propisano je da su ništavni "svaka odluka, akt, ugovor ili bilo koji drugi pravni instrument kojim se raspolaže imovinom iz člana 1. ovog zakona suprotno odredbama ovog zakona". Činjenica da Parlamentarna skupština BiH još uvijek nije donijela zakon kojim će regulirati pravo vlasništva i upravljanja državnom imovinom ne može biti opravdanje za donošenje sporne odluke, na osnovu koje će se odlukama vlade entiteta ili kantona mijenjati namjena šuma i šumskog zemljišta ili šumsko zemljište davati na privremeno korištenje u druge namjene.

41. Imajući u vidu zaključak da Vlada bez donošenja zakona na državnom nivou nije bila nadležna da Odlukom regulira način promjene namjene šumskog zemljišta u državnom vlasništvu i privremenom korištenju tog zemljišta u druge namjene, Ustavni sud smatra da su irelevantni navodi Vlade kojima ukazuje na odredbe Odluke kojima se navodno pruža zaštita državnoj imovini u tim postupcima. Ustavni sud također smatra da su bez značaja navodi da su te odredbe donesene s ciljem omogućavanja provođenja planova prostornog uređenja i poboljšanja privrednih aktivnosti na teritoriji Federacije BiH, s obzirom na nedostatak nadležnosti entitetske vlade za donošenje ovakve odluke.

42. U odnosu na mišljenje Ureda visokog predstavnika, na koje se pozvala Vlada u odgovoru na zahtjev, Ustavni sud naglašava da mišljenja Ureda visokog predstavnika uzima u obzir, ali da ona nisu obavezujuća. U konkretnom slučaju Ustavni sud je upoznat s mišljenjem koje je visoki predstavnik dostavio Vladi. Međutim, Ustavni sud primjećuje da je Vlada potpuno zanemarila dio mišljenja u kojem se navodi da "promjena namjene šumskog zemljišta očigledno dovodi do značajnih pravnih posljedica za predmetnu imovinu i samim tim bi predstavljala radnju raspolaganja za koju je potrebno aktivno učešće i saglasnost vlasnika". Izjašnjavajući se o mogućnosti davanja prava "privremenog korištenja", Ured visokog predstavnika nije ulazio u pitanje šta bi to korištenje predstavljalo, koliko bi dugo "privremeno korištenje" trajalo i slično. Naime, bez takvih pokazatelja moglo bi doći do potpune faktičke promjene namjene šumskog zemljišta bez ikakvog učešća države kao vlasnika šuma i šumskog zemljišta, što nije u skladu sa Zakonom o zabrani raspolaganja i samim tim je suprotno i Ustavu Bosne i Hercegovine.

43. U takvim okolnostima, te imajući u vidu svoju raniju praksu, Ustavni sud zaključuje da je osporena odluka protivna odredbama čl. I/1, I/2. i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

44. Odlučujući o djelovanju odluke Ustavnog suda, u skladu sa članom 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda, te imajući u vidu sadržaj člana 2. stav 2. Zakona o zabrani raspolaganja, Ustavni sud je utvrdio ništavnost osporene odluke ab initio. Također, polazeći od činjenice da iz odgovora Vlade proizlazi da su na osnovu Odluke donesena rješenja o privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge svrhe, Ustavni sud je, u skladu sa članom 61. Pravila Ustavnog suda, naložio Vladi i Federalnom ministarstvu poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva da ponište sve odluke i aktivnosti koje su zasnovane na osporenoj odluci. U skladu s tim, nijedan privremeni korisnik se ne može smatrati savjesnim i ne uživa zaštitu na osnovu propisa kojima su regulirana stvarna prava na nekretninama.

Ostali navodi

45. Naposljetku, Ustavni sud zapaža da je podnosilac zahtjeva osporio ustavnost osporenih zakona i s aspekta čl. II/3.k), III/3.b) i IV/4.e) Ustava BiH i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Međutim, Ustavni sud smatra da, s obzirom na već usvojene zaključke, nema potrebe posebno ispitivati te navode.

VII. Zaključak

46. Ustavni sud zaključuje da Odluka nije u saglasnosti sa čl. I/1, I/2. i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine jer Vlada nije bila nadležna regulirati način promjene namjene šuma i šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene jer se te odredbe odnose (i) na raspolaganje šumama i šumskim zemljištem kao državnom imovinom koja je u isključivoj nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine.

47. Na osnovu člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda, prestaje pravno djelovanje Odluke o privremenoj mjeri broj U-3/24 od 30. maja 2024. godine.

48. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (1), (2) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

49. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Seada Palavrić, s. r.