Službeni glasnik BiH, broj 84/24

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-14/24, rješavajući zahtjev četiri delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. st. (2) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Seada Palavrić, predsjednica Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Mirsad Ćeman, sudija Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija na sjednici održanoj 14. novembra 2024. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu četiri delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti čl. 3, 4. i 6. Zakona o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24),

utvrđuje se da član 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) u odnosu na riječ "krivično" i čl. 6. i 7. Zakona o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

U skladu sa članom 61. stav (3) Pravila Ustavnog suda, član 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) u odnosu na riječ "krivično" i čl. 6. i 7. Zakona o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) prestaju važiti narednog dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine".

Utvrđuje se da je član 4. Zakona o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Četiri delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, i to: Šefik Džaferović, Dženan Đonlagić, Džemal Smajić i Safet Softić (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva), podnijeli su 30. jula 2024. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu usklađenosti čl. 3, 4. i 6. Zakona o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24; u daljnjem tekstu: Zakon o imunitetu RS) sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

2. Također, podnosioci zahtjeva su, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, podnijeli i zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi Ustavni sud privremeno stavio van pravne snage čl. 3, 4. i 6. Zakona o imunitetu RS ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24), do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

3. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština RS) zatraženo je 5. augusta 2024. godine da dostavi odgovor na zahtjev u roku od 30 dana od prijema dopisa.

4. Narodna skupština nije dostavila odgovor na zahtjev.

Uvodna zapažanja

Razvoj pravnog instituta "imunitet nosilaca javne vlasti"

5. U odnosu na državni nivo vlasti, do 2002. godine na snazi je bio Zakon o imunitetu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Zakon o imunitetu BiH; "Službeni glasnik BiH" broj 1/97 od 29. oktobra 1997. godine), koji je propisivao da imunitet uživaju članovi Predsjedništva Bosne i Hercegovine, delegati i poslanici u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlamentarna skupština), tadašnji "kopredsjedavajući" i "dopredsjedavajući" Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, ministri i zamjenici ministara, sudije Ustavnog suda Bosne i Hercegovine te guverner i članovi Upravnog odbora Centralne banke Bosne i Hercegovine. Imunitet je podrazumijevao da se ne može pokrenuti krivični ili građanski postupak protiv navedenih lica. Ako je postupak pokrenut, daljnji postupak se neće voditi, niti se navedena lica mogu hapsiti, pritvarati ili zadržavati, ako se pozovu na imunitet, sve dok nadležni organ u svakom konkretnom slučaju ne odluči o oduzimanju imuniteta.

6. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o imunitetu BiH ("Službeni glasnik BiH" broj 19/03) krug lica koja uživaju imunitet je proširen na službenike i druga lica koja su ovlaštena da predstavljaju Predsjedništvo, Parlamentarnu skupštinu, Vijeće ministara s ministarstvima, Ustavni sud, Centralnu banku i druge institucije koje obavljaju poslove iz nadležnosti Bosne i Hercegovine, za vrijeme obavljanja poslova za te institucije i na putu između institucija i mjesta stalnog ili privremenog boravka.

7. Članom IV/B.4.10 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav FBiH) bilo je propisano da predsjednik Federacije, potpredsjednik Federacije, premijer, zamjenik premijera te ostali članovi Vlade ne mogu biti krivično gonjeni niti odgovorni u građanskom postupku za bilo kakva djela učinjena u vršenju svoje dužnosti.

8. Visoki predstavnik je 6. oktobra 2002. godine donio Odluku broj 36/02 kojom je donio Amandman LXIV na Ustav FBiH. Tim amandmanom izmijenjen je član IV.A.3.13 tako što je propisano da članovi i delegati zakonodavnih organa Federacije ne podliježu ni krivičnopravnoj ni građanskopravnoj odgovornosti za radnje koje čine u okviru svojih dužnosti u zakonodavnim organima Federacije. Također, tom odlukom su donesena još dva amandmana, i to: Amandman LXV ("Službene novine FBiH" broj 52 od 28. oktobra 2002. godine) kojim je brisan član IV/B.4.10 Ustava FBiH (tačka 7. ove odluke), te Amandman LXVI u članu IV/C.10 kojim je dodat novi tekst kojim Ustavni sud Federacije BiH odlučuje o pitanjima koja proistječu iz zakona kojim se uređuje imunitet u Federaciji.

9. Ustavom Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Ustav RS) bilo je propisano da narodni poslanik ne može biti pozvan na krivičnu odgovornost, pritvoren ili kažnjen za izraženo mišljenje ili davanje glasa u Narodnoj skupštini. Narodni poslanik ne može biti pritvoren bez odobrenja Narodne skupštine, osim ako je zatečen u vršenju krivičnog djela za koje je propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina. Protiv narodnog poslanika, koji se pozove na imunitet, ne može se bez odobrenja Narodne skupštine pokrenuti krivični postupak (član 73). Također je bilo propisano da krivični imunitet, isto kao i narodni poslanici, uživaju predsjednik Republike (član 86) i članovi Vlade (član 95). Amandmanom LIII na Ustav Republike Srpske krug lica koja uživaju krivični imunitet je proširen na članove Senata Republike Srpske.

10. Visoki predstavnik je 6. oktobra 2002. godine donio tri odluke kojima je proglasio zakone o imunitetu, i to: Odluku broj 38/02 kojom je proglasio Zakon o imunitetu BiH i dvije odluke br. 39/02 i 40/02 kojima je proglasio Zakon o imunitetu FBiH i Zakon o imunitetu RS. Nakon toga su nadležna zakonodavna tijela BiH i entiteta usvojila te zakone bez ikakvih izmjena, dopuna i dodatnih uvjeta te su ih objavili u službenim glasilima.

11. Zakonima o imunitetu koje je donio visoki predstavnik propisano je da će, u slučaju da se lice u toku krivičnog postupka pozove na imunitet, odluku o tome da li je konkretni postupak izvršen u okviru dužnosti koja je obuhvaćena imunitetom donositi nadležni sud. Također je određeno da resorno ministarstvo donosi "standardna proceduralna pravila kojima se uređuje rješavanje tih pitanja te određuje sud nadležan za njihovo rješavanje". Navedenim zakonima je na državnom nivou i na nivou entiteta propisan imunitet za zakonodavnu vlast od krivične i građanske odgovornosti, a za izvršnu vlast samo od građanske odgovornosti u okviru dužnosti koju obavljaju. Dalje je bilo propisano da će o žalbama lica protiv odluka o imunitetu za nosioce javne vlasti na državnom nivou odlučivati Ustavni sud, odnosno entitetski ustavni sudovi za nosioce javne vlasti na entitetskom nivou. Međutim, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o imunitetu BiH ("Službeni glasnik BiH" broj 75/09) odlučivanje o imunitetu je stavljeno u nadležnost suda pred kojim se vodi postupak.

Praksa Ustavnog suda u vezi s pitanjem imuniteta nosilaca javne vlasti

12. Odlukom o dopustivosti i meritumu broj U-24/03 od 22. septembra 2004. godine Ustavni sud je odlučivao o usklađenosti s Ustavom Bosne i Hercegovine navedenih Zakona o imunitetu BiH i Zakona o imunitetu FBiH koje je donio visoki predstavnik. Ustavni sud je utvrdio da su osporene odredbe oba zakona u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-24/03 od 22. septembra 2004. godine, dostupna na www.ustavnisud.ba). S obzirom na to da je osporenim zakonima propisano da će pitanje imuniteta rješavati redovni sud, a po žalbi Ustavni sud, odnosno ustavni sudovi entiteta za entitetske funkcionere, Ustavni sud je zaključio da su osporene odredbe u skladu sa članom II/1. i II/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija). Ustavni sud je također zaključio da su osporene odredbe u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije jer ne sprječavaju da o pozivanju na imunitet bude pravično odlučeno. Konačno, imajući u vidu da osporeni zakoni nisu predviđali njihovo retroaktivno djelovanje, Ustavni sud je zaključio da su oni u skladu s općim ustavnim principima iz Ustava Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je posebno naglasio da je imunitet privilegija javnopravnog karaktera data nosiocu javne funkcije u njegovom svojstvu nosioca javnopravne funkcije, a ne kao privatnog lica radi zaštite njegovih ličnih interesa, nego radi interesa funkcije. Osim toga, Ustavni sud je ukazao da je ratio donošenja osporenih zakona bio da se uspostavi ravnoteža između potrebe za zaštitom integriteta zakonodavnih i izvršnih institucija i potrebe da se preduprijedi da pojedinci u takvim institucijama zloupotrijebe ovlaštenja, te da se osigura javna odgovornost lica koja obavljaju izabrane dužnosti, dok se istovremeno osigurava da takva lica uživaju takve vidove imuniteta kakvi su primjereni za ispravno vršenje njihovih funkcija (idem, tač. 37. i 39).

13. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj praksi odlučivao i o apelacijama podnesenim protiv odluka Ustavnog suda FBiH kojima su odbijene žalbe koje su apelanti izjavili protiv odluka redovnih sudova kojima su odbijeni prigovori imuniteta. U tim odlukama Ustavni sud je zaključio da osporenim odlukama Ustavnog suda FBiH o pitanju da li određeno lice ima imunitet nisu povrijeđena prava iz čl. 6. i 7. Evropske konvencije (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. AP-527/04 od 29. oktobra 2004. godine i AP-412/04 od 29. oktobra 2004. godine, dostupne na www.ustavnisud.ba). Naime, Ustavni sud je zaključio da u postupcima odlučivanja o imunitetu apelantima nisu uskraćene procesne garancije prava na pravično suđenje, niti je primjena zakona bila proizvoljna ili diskriminatorna. Također, Ustavni sud je, pozivajući se na stavove iz Odluke broj U-24/03, zaključio da činjenica da su sudovi primijenili zakone o imunitetu koji je donio visoki predstavnik, a ne ranije ustavne odredbe prema kojima su oni uživali imunitet od krivičnog gonjenja ne predstavlja retroaktivnu primjenu prava.

III. Zahtjev

Navodi iz zahtjeva

14. Narodna skupština je donijela osporeni Zakon o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24; u daljnjem tekstu: Zakon o imunitetu RS), kojim je stavljen van snage raniji Zakon o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 69/02). Podnosioci zahtjeva smatraju da su odredbe čl. 3, 4. i 6. Zakona o imunitetu RS suprotne odredbama čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

15. Argumentirajući te navode, podnosioci zahtjeva navode da je visoki predstavnik za BiH 2002. godine donio Zakon o imunitetu BiH i zakone o imunitetu entitetā i amandmane na entitetske ustave u dijelu koji se tiče imuniteta te je na taj način unificirao tu oblast na cijeloj teritoriji BiH. Navode da se osporeni Zakon o imunitetu RS razlikuje od navedenih zakona u obimu imuniteta, definiciji pojma "postupci izvršeni u okviru dužnosti" i nadležnom organu koji odlučuje o imunitetu. Podnosioci zahtjeva ukazuju da je Zakonom o imunitetu BiH propisan imunitet od krivične i građanske odgovornosti za nosioce zakonodavne vlasti, a za nosioce izvršne vlasti samo imunitet od građanske odgovornosti. Međutim, osporenom odredbom člana 3. Zakona o imunitetu RS za nosioce izvršne vlasti propisan je imunitet i od krivične i od građanske odgovornosti. Stoga podnosioci zahtjeva smatraju da član 3. Zakona o imunitetu RS nije u skladu sa članom 3. Zakona o imunitetu BiH, bez ulaženja u pitanje da li je potrebno propisati imunitet od krivične odgovornosti i za nosioce izvršne vlasti ili ne. Dalje navode da je članom 4. Zakona o imunitetu BiH propisano da "postupci izvršeni u okviru dužnosti" podrazumijevaju postupke koji proistječu iz dužnosti koje pojedinac ima prema definiciji iz Ustava Bosne i Hercegovine. S druge strane, članom 4. Zakona o imunitetu RS propisano je da se imunitet odnosi na postupke "koji proistječu iz dužnosti koju lice obavlja u Narodnoj skupštini Republike Srpske ili Vijeću naroda Republike Srpske i koju lice obavlja na funkciji predsjednika ili potpredsjednika Republike Srpske ili člana Vlade Republike Srpske". Podnosioci zahtjeva smatraju da navedena formulacija "proistječe iz dužnosti" nije propisana na jasan, precizan i predvidljiv način i da izaziva visok stepen pravne nesigurnosti te da je stoga u suprotnosti s principom vladavine prava. Smatraju da je na taj način ostavljen prostor za proizvoljno i paušalno tumačenje koje za posljedicu može imati neujednačenu pravnu praksu o tom pitanju jer nije na jasan način propisano iz kojeg se akta popunjavaju blanketne odredbe "dužnosti" i onoga što "proistječe iz dužnosti".

16. Osim toga, podnosioci zahtjeva ističu da je pitanje šta potpada pod "dužnosti" obuhvaćene imunitetom ostavljeno na diskrecionu ocjenu Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Ustavni sud RS), shodno članu 6. Zakona o imunitetu RS. S druge strane, članom 7. i 7a. Zakona o imunitetu BiH propisano je da o imunitetu u krivičnom i parničnom postupku odlučuje "sud pred kojim se postupak vodi". Imajući u vidu navedeno, podnosioci zahtjeva smatraju da čl. 3, 4. i 6. Zakona o imunitetu RS nisu u skladu s relevantnim odredbama Zakona o imunitetu BiH, te da stoga krše čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

IV. Relevantni propisi

17. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I stav 2.

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član III stav 3.

Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta

3. Pravni poredak i nadležnosti entiteta i institucija

a) Sve vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu ovim Ustavom izričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima.

b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.

18. Zakon o imunitetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/02, 37/03 i 75/09) Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 3.
Osobe koje imaju pravo na imunitet (isključenje od krivične i građanske odgovornosti)

Delegati Doma naroda i poslanici Predstavničkog doma neće biti krivično ili građanski odgovorni za bilo koji postupak izvršen u okviru njihovih dužnosti u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine.

Članovi Predsjedništva Bosne i Hercegovine i članovi Vijeća ministara Bosne i Hercegovine neće biti građanski odgovorni za bilo koji postupak izvršen u okviru njihovih dužnosti u Predsjedništvu BiH, odnosno Vijeću ministara BiH.

Član 4.
Trajanje i definicija imuniteta

Na imunitet koji imaju, osobe iz člana 3. ovog zakona mogu se pozvati u bilo koje vrijeme za postupke izvršene u okviru njihovih dužnosti u navedenim institucijama, ali se on ne može smatrati općom preprekom za krivično gonjenje ili pokretanje parničnog postupka.

U smislu ovog zakona, "postupci izvršeni u okviru njihovih dužnosti" podrazumijevaju postupke koji proističu iz dužnosti koju pojedinac ima u Parlamentarnoj skupštini, odnosno Predsjedništvu BiH ili Vijeću ministara BiH prema definiciji iz Ustava Bosne i Hercegovine.

Član 5.
Važeći zakoni

Osim ako nije drugačije predviđeno ovim zakonom, krivični i parnični postupak protiv osoba iz člana 3. ovog zakona vodi se prema važećem Zakonu o krivičnom i Zakonu o parničnom postupku.

Član 6.
(Pozivanje na imunitet)

Ako u toku krivičnog postupka lice iz člana 3. stav 1. ovog Zakona izjavi da je postupak koji predstavlja osnov za pokretanje tog krivičnog postupka izvršen u okviru njegovih dužnosti prema definiciji iz člana 4. ovog Zakona, o ovom pitanju raspravljat će i donijeti odluku nadležni sud.

Ako u toku parničnog postupka koji se vodi protiv lica iz člana 3. ovog zakona, lice izjavi da je postupak koji predstavlja osnov za pokretanje tog parničnog postupka izvršen u okviru njegovih dužnosti prema definiciji iz člana 4. ovog Zakona, o ovom pitanju raspravljat će i donijeti odluku nadležni sud.

Lice koje se poziva na imunitet dužno je predočiti dokaze kojima se potvrđuje njegovo svojstvo iz člana 3. ovog Zakona.

Član 7.
(Nadležni sud)

Za odlučivanje o imunitetu u krivičnom i parničnom postupku nadležan je sud pred kojim se vodi postupak (u daljnjem tekstu: sud).

Član 7a.
(Procedure)

Lice koje ima pravo na imunitet može se na to pravo pozvati na zapisnik u toku postupka kod suda ili pisanim podneskom van ročišta.

Sud je dužan zatražiti od prisutne suprotne stranke da se izjasni o pravu stranke koja se pozvala na imunitet. Izjašnjenje se može podnijeti najkasnije u roku od tri dana.

Ako suprotna stranka nije prisutna ročištu ili je pravo na imunitet istaknuto pisanim podneskom, sud će od suprotne stranke zatražiti da se o pravu stranke koja se pozvala na imunitet izjasni u roku od tri dana od dana prijema poziva za izjašnjenje.

Član 7b.
(Rok)

Lice koje ima pravo na imunitet može se na to pravo pozvati do završetka glavnog pretresa u krivičnom postupku i do zaključivanja glavne rasprave u parničnom postupku.

Član 7c. st. (1) i (2)
(Donošenje odluke)

O pravu lica koje se pozvalo na imunitet odluku donosi vijeće od troje sudija u roku od tri dana od dana prijema izjašnjenja suprotne stranke, odnosno isteka roka za izjašnjenje.

Protiv odluke iz stava 1. ovog člana može se u roku od tri dana od dana prijema izjaviti žalba sudu koji odlučuje u drugom stepenu o odlukama nadležnog suda.

19. Zakon o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) u relevantnom dijelu glasi:

Član 3.

(1) Poslanici u Narodnoj skupštini Republike Srpske i delegati u Vijeću naroda Republike Srpske neće biti krivično ili građanski odgovorni za izraženo mišljenje, davanje glasa ili bilo koji postupak izvršen u okviru njihovih dužnosti u Narodnoj skupštini i Vijeću naroda za vrijeme trajanja mandata i nakon prestanka mandata.

(2) Predsjednik i potpredsjednici Republike Srpske i članovi Vlade Republike Srpske neće biti krivično ili građanski odgovorni za postupke izvršene u okviru njihovih dužnosti za vrijeme trajanja mandata i nakon prestanka mandata.

Član 4.

Pod postupcima izvršenim u okviru dužnosti podrazumijevaju se postupci koji proističu iz dužnosti koju lice obavlja u Narodnoj skupštini Republike Srpske ili Vijeću naroda Republike Srpske i koju lice obavlja na funkciji predsjednika ili potpredsjednika Republike Srpske ili člana Vlade Republike Srpske.

Član 5.

Lica iz člana 3. ovog zakona mogu se pozvati na imunitet u bilo koje vrijeme za postupke izvršene u okviru njihovih dužnosti, ali se pozivanje na imunitet ne može smatrati općom preprekom za krivično gonjenje ili pokretanje parničnog postupka.

Član 6.

Ukoliko u toku krivičnog postupka koji se vodi protiv lica iz člana 3. ovog zakona, to lice izjavi da je postupak koji je osnova za pokretanje krivičnog postupka izvršen u okviru njegovih dužnosti, pitanje imuniteta rješava Ustavni sud Republike Srpske kao prethodno pitanje.

Član 7.

Član 6.
(Procedura u krivičnom postupku)

Ukoliko, u toku krivičnog postupka, osoba iz stava 1. člana 3. ovog zakona izjavi da je postupak koji je osnova za pokretanje krivičnog postupka izvršen u okviru njegovih dužnosti prema definiciji iz člana 4. ovog zakona, to pitanje će se raspravljati i rješavati odlukom nadležnog suda.

Resorno ministarstvo donosi standardna proceduralna pravila kojima se uređuje rješavanje tih pitanja te određuje sud nadležan za njihovo rješavanje.

Ta odluka je konačna i obavezujuća, a protiv nje se može podnijeti žalba Ustavnom sudu Federacije.

Član 7.
(Procedura u parničnom postupku)

Ukoliko, u toku parničnog postupka koji se vodi protiv osoba iz člana 3. ovog zakona, osoba izjavi da je postupak koji je osnova za pokretanje parničnog postupka izvršen u okviru njegovih dužnosti prema definiciji iz člana 4. ovog zakona, to pitanje će se raspravljati i rješavati odlukom nadležnog suda. Resorno ministarstvo donosi standardna proceduralna pravila kojima se uređuje rješavanje tih pitanja te određuje sud nadležan za njihovo rješavanje.

Ta odluka je konačna i obavezujuća, a protiv nje se može podnijeti žalba Ustavnom sudu Federacije.

21. Ustav Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 26/02 – ispravka, 30/02 – ispravka, 31/02, 69/02, 31/03, 98/03, 115/05, 117/05, 48/11 i 91/19 – odluka USBiH)

Za potrebe ove odluke koristi se tekst propisa kako je objavljen u službenom glasilu na srpskom jeziku, ali lektoriran na službene jezike u Bosni i Hercegovini, a koji u relevantnom dijelu glasi:

2. Predsjednik Republike

Član 80.

Predsjednik Republike:

1. predstavlja Republiku;

2. predlaže Narodnoj skupštini kandidata za predsjednika Vlade;

3. predlaže Narodnoj skupštini kandidate za predsjednika i sudije Ustavnog suda na prijedlog Visokog sudskog i tužilačkog vijeća.

4. Predsjednik Republike ukazom proglašava zakon u roku od sedam dana od dana njegovog usvajanja u Narodnoj skupštini. U tom roku predsjednik Republike može zahtijevati od Narodne skupštine da ponovo odlučuje o zakonu. Predsjednik Republike je dužan da proglasi zakon koji je ponovo usvojen u Narodnoj skupštini.

5. daje pomilovanja;

6. dodjeljuje odlikovanja i priznanja utvrđena zakonom;

7. obavlja i druge poslove u skladu sa Ustavom.

Predsjednik Republike:

1. obavlja, u skladu sa ovim Ustavom i Ustavom Bosne i Hercegovine i zakonom, poslove iz oblasti sigurnosti i odnosa Republike sa drugim državama i međunarodnim organizacijama.

2. (Amandman CXVI – tačka 2. briše se.)

3. ukazom, na prijedlog Vlade, postavlja i opoziva šefove predstavništava Republike Srpske u inostranstvu i predlaže ambasadore i druge međunarodne predstavnike Bosne i Hercegovine iz Republike Srpske,

4. obrazuje savjetodavna tijela i stručne službe za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti.

Dva potpredsjednika Republike pomažu predsjedniku Republike u obavljanju poslova koje im povjeri predsjednik Republike.

Predsjednik ima dva potpredsjednika iz različitih konstitutivnih naroda.

Predsjednik Republike određuje koji će ga potpredsjednik Republike zamjenjivati u slučaju privremene spriječenosti da obavlja svoje funkcije.

3. Vlada i republička uprava

Član 90.

Vlada:

1. predlaže zakone, druge propise i opće akte;

2. predlaže plan razvoja, prostorni plan, budžet i završni račun;

3. osigurava provođenje i izvršava zakone, druge propise i opće akte;

4. donosi uredbe, odluke i druge akte za izvršavanje zakona;

5. daje mišljenje o prijedlozima zakona, drugih propisa i općih akata koje Narodnoj skupštini podnosi drugi predlagač:

6. utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministarstava i drugih republičkih organa uprave i upravnih organizacija, postavlja i razrješava funkcionere u ministarstvima, drugim republičkim organima i upravnim organizacijama;

7. usklađuje i usmjerava rad ministarstava i drugih republičkih organa i upravnih organizacija;

8. vrši nadzor nad radom ministarstava i drugih republičkih organa i upravnih organizacija i ukida ili poništava njihove akte koji su u suprotnosti sa zakonom ili propisom Vlade;

9. obavlja i druge poslove u skladu sa Ustavom i zakonom.

Vlada odlučuje o obrazovanju diplomatskih, konzularnih i drugih predstavništava Republike u inostranstvu.

V. Dopustivost

22. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.a) Ustava BiH, koja glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

23. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijela su četiri delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, što znači da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH. Također, Ustavni sud zapaža da podnosioci zahtjeva traže ocjenu ustavnosti Zakona o imunitetu RS, iz čega slijedi da je nesporno da postoji nadležnost Ustavnog suda za odlučivanje.

24. Stoga, imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava BiH i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt. Također, ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.

VI. Meritum

25. Podnosioci zahtjeva navode da osporene odredbe čl. 3, 4. i 6. Zakona o imunitetu RS nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine u pogledu obima imuniteta s naglaskom na to da je za nosioce izvršne vlasti propisan i krivični imunitet iako to nije propisano u Zakonu o imunitetu BiH. Osim toga, podnosioci ističu da se osporene odredbe razlikuju i u definiciji pojma "postupci izvršeni u okviru dužnosti" te po nadležnom organu koji odlučuje o imunitetu.

26. Članovi I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine glase:

Član I stav 2.

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član III/3.b)

b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.

27. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine tumačio na način da sadrži princip vladavine prava (vidi, između ostalih, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19, i U-6/06 od 29. marta 2008. godine, tačka 22). Kao što je Ustavni sud naglasio u navedenoj praksi, princip vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštovanje ustavnosti i zakonitosti, već zahtijeva da svi pravni akti (zakoni, propisi i sl.) imaju određen sadržaj, odnosno kvalitet primjeren demokratskom sistemu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda, u odnosima građana i tijela javne vlasti u okviru demokratskog političkog sistema. U vezi s tim, Ustavni sud je naglasio da standard kvaliteta zakona traži da zakonska odredba bude dostupna licima na koja se primjenjuje (transparentnost) i da bude za njih predvidljiva, to jest dovoljno jasna i precizna da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze do stepena koji je razuman u datim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-15/18 od 29. novembra 2018. godine, tačka 26). Osim toga, zakonska odredba treba biti u skladu s javnim interesom i njom se na pojedinca ne može nametati pretjeran teret, odnosno zakonska odredba mora biti proporcionalna u odnosu na sve relevantne strane (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-4/19 od 5. jula 2019. godine, tačka 27). Također, zakon mora dati dovoljno jasan obim bilo kakvog diskrecionog prava koje se daje javnim vlastima, kao i način kako se ono izvršava (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-27/22 od 23. marta 2023. godine, tačka 141. s daljnjim referencama).

28. Osim toga, Ustavni sud ukazuje na svoju dobro utvrđenu praksu prema kojoj do povrede relevantnih odredaba Ustava Bosne i Hercegovine, uključujući i princip vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, može doći ukoliko zakoni entiteta nisu usklađeni s državnim zakonom koji, u relevantnoj oblasti, sadrži takav zahtjev (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-2/11 od 27. maja 2011. godine, U-4/12 od 26. maja 2012. godine, U-26/13 od 26. marta 2015. godine, U-11/15 od 6. aprila 2016. godine, U-17/22 od 1. i 2. decembra 2022. godine, U-22/18 od 5. jula 2019. godine, U-10/21 od 2. decembra 2021. godine, U-9/22 od 26. maja 2022. godine, U-3/21 od 28. septembra 2023. godine, U-2/24 od 30. maja 2024. godine i U-12/24 od 19. septembra 2024. godine, sve dostupne na www.ustavnisud.ba).

a) U odnosu na član 3. Zakona o imunitetu RS

29. Zakon o imunitetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/02, 37/03 i 75/09) Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 3.
Osobe koje imaju pravo na imunitet (isključenje od krivične i građanske odgovornosti)

Član 3.

Član I/2. Ustava BiH

31. Iako su podnosioci zahtjeva naglasili da se član 3. stav 2. Zakona o imunitetu RS treba ispitati samo u odnosu na njegovu usklađenost sa Zakonom o imunitetu BiH, Ustavni sud će osporenu odredbu zbog važnosti tog pitanja ispitati ne samo s aspekta člana III/3.b) već i s aspekta vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, pitanje opravdanosti dodjele imuniteta od krivične odgovornosti izvršnoj vlasti je značajno u odnosu na standarde vladavine prava, prvenstveno u odnosu na pravilo "jednakosti" eventualnih učinilaca krivičnih djela.

32. U kontekstu prava na imunitet od krivične odgovornosti za nosioce izvršne vlasti, Ustavni sud ukazuje na različit položaj zakonodavne i izvršne vlasti. Historijski gledajući, cilj parlamentarnog imuniteta u samom početku bio je da zaštiti slobodu govora u parlamentu, odnosno da osigura njegovo demokratsko funkcioniranje, te zaštitu parlamenta od potencijalnih pritisaka izvršne vlasti u kojoj je koncentrirana faktička vlast. Dalje, Ustavni sud podsjeća na svoj stav da se javni interes za donošenje zakona o imunitetu ogleda u uspostavljanju ravnoteže između potrebe za zaštitom integriteta zakonodavnih i izvršnih institucija i potrebe da se preduprijedi da pojedinci u takvim institucijama zloupotrijebe ovlaštenja, te da se osigura javna odgovornost lica koja obavljaju izabrane dužnosti, dok se istovremeno osigurava da takva lica uživaju vidove imuniteta kakvi su primjereni za ispravno vršenje njihovih funkcija (op. cit. U-24/03, tačka 39). Također, Ustavni sud ukazuje i na stav Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija) i ekspertne Grupe država protiv korupcije (GRECO) o obimu i oduzimanju parlamentarnog imuniteta. Naime, stav Venecijanske komisije je da se pravila o imunitetu mogu smatrati legitimnim samo u onoj mjeri u kojoj mogu biti opravdana "preovlađujućim javnim interesom", pa imunitet ne bi trebao da se proteže dalje od onoga što je "neophodno u demokratskom društvu" (vidi Venecijanska komisija, Izvještaj o obimu i podizanju parlamentarnog imuniteta, CDL-AD(2014)011, dostupno na www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)011-e).

33. Imajući to u vidu, Ustavni sud će u konkretnom slučaju ispitati da li je propisivanje imuniteta od krivične odgovornosti za nosioce izvršne vlasti u Zakonu o imunitetu RS opravdano "preovlađujućim javnim interesom" te da li je "neophodno u demokratskom društvu".

34. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da, za razliku od članova zakonodavne vlasti, nosioci izvršne vlasti imaju faktičku vlast i oni direktno upravljaju službama od izuzetne praktične važnosti za funkcioniranje svakog demokratskog društva (policija, inspekcije, zdravstvo, obrazovanje, naplata poreza itd.). Iz tog proizlazi da postoji realan rizik da nosioci izvršne vlasti mogu počiniti niz koruptivnih krivičnih djela prilikom obavljanja svojih funkcija (npr., krivična djela iz glave XXV Krivičnog zakonika RS, npr. primanje mita, trgovina utjecajem, nezakonito davanje pogodnosti privrednim subjektima itd.). Takav rizik od počinjenja navedenih krivičnih djela "u okviru dužnosti koju obavljaju" veći je za nosioce izvršne vlasti s obzirom na funkcije koje obavljaju, za razliku od članova zakonodavne vlasti. Propisivanjem imuniteta od krivične odgovornosti nužno se narušava princip jednakosti kao segmenta vladavine prava, koji je inkorporiran i u krivično zakonodavstvo Republike Srpske (član 5. Krivičnog zakonika RS propisuje da su učinioci krivičnih djela "ravnopravni i podliježu krivičnoj odgovornosti nezavisno od […] političkog ili društvenog položaja ili bilo koje druge okolnosti"), kao i u ostale krivične zakone u Bosni i Hercegovini.

35. U odnosu na postojanje "preovlađujućeg javnog interesa" za propisivanje imuniteta od krivične odgovornosti za nosioce izvršne vlasti, Ustavni sud ne može uočiti postojanje "preovlađujućeg javnog interesa" u tome da se bilo koji nosilac izvršne vlasti (predsjednik entiteta, premijer entiteta, ministri u entitetskoj vladi i sl.) zaštiti od krivične odgovornosti za eventualna krivična djela za koja postoji rizik da ih mogu počiniti obavljajući svoju funkciju. Na postojanje takvog javnog interesa nije ukazao ni donosilac osporenog zakona koji nije ni dostavio odgovor na zahtjev. Ustavni sud napominje da čak i ako bi imunitet bio problem nakon isteka mandata, on bi bio ograničen na radnje koje spadaju u djelokrug dužnosti tokom mandata. Osim toga, Ustavni sud smatra da je za zaštitu integriteta institucija izvršne vlasti dovoljno da nosioci izvršnih funkcija budu zaštićeni imunitetom od građanske odgovornosti, odnosno da budu zaštićeni od tužbi zbog postupaka koje u skladu sa zakonom obavljaju dok vrše funkciju. Također, Ustavni sud smatra da se propisivanjem imuniteta i od krivične odgovornosti za nosioce izvršne vlasti narušava ravnoteža između potrebe za zaštitom integriteta institucija izvršne vlasti i potrebe da se osigura javna odgovornost lica koja obavljaju funkcije u izvršnoj vlasti za eventualne zloupotrebe. Zbog toga, Ustavni sud smatra da propisivanje takvog imuniteta prelazi okvire onoga što se može smatrati "neophodnim u demokratskom društvu" jer zaštita od krivične odgovornosti u slučaju zloupotreba ovlaštenja nosilaca izvršne vlasti ne može biti ni legitiman cilj demokratske vlasti, niti može biti razumno i objektivno opravdana. U prilog navedenom, Ustavni sud ističe da je zakonima koje je donio visoki predstavnik izmijenjen raniji normativni okvir o pitanju imuniteta tako što je ukinuto do tada postojeće pravo na imunitet od krivične odgovornosti nosilaca izvršne vlasti koje je bilo zagarantirano ustavima entiteta (vidi tač. 8. i 10. ove odluke).

36. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da propisivanje imuniteta od krivične odgovornosti za nosioce izvršne vlasti nije opravdano "preovlađujućim javnim interesom" niti je "neophodno u demokratskom društvu". Stoga je osporena odredba člana 3. Zakona o imunitetu RS u dijelu u kojem je propisan imunitet od krivične odgovornosti za predsjednika i potpredsjednike Republike Srpske i članove Vlade Republike Srpske u suprotnosti sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Član III/3.b) Ustava BiH

37. U odnosu na usklađenost osporene odredbe člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu RS u odnosu na Zakon o imunitetu BiH kao "odluke institucija BiH", Ustavni sud ukazuje da se već jezičkim tumačenjem i upoređivanjem osporene odredbe s odredbom člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu BiH jasno uočava značajna razlika. Naime, član 3. stav 2. Zakona o imunitetu BiH ne propisuje imunitet od krivične odgovornosti za nosioce izvršne vlasti na državnom nivou, dok se osporenom odredbom takav imunitet propisuje za nosioce izvršne vlasti u entitetu. Ustavni sud smatra da je drugačijim reguliranjem tog pitanja u Zakonu o imunitetu RS entitetski zakonodavac potpuno zanemario regulaciju iz Zakona o imunitetu BiH, te da je propisao različito postupanje prema nosiocima izvršne vlasti na entitetskom nivou u odnosu na one na državnom nivou. U vezi s tim, Ustavni sud je već ocijenio da za takvo propisivanje ne postoji "preovlađujući javni interes", niti je ono "neophodno u demokratskom društvu".

38. Stoga, sama činjenica da je Zakonom o imunitetu RS, za razliku od Zakona o imunitetu BiH, dat imunitet od krivične odgovornosti nosiocima izvršne vlasti u entitetu dovoljna je Ustavnom sudu za zaključak da član 3. stav 2. Zakona o imunitetu RS nije u saglasnosti s istim stavom i članom Zakona o imunitetu BiH. Slijedom toga, osporena odredba je u suprotnosti i sa članom III/3.b) Ustava BiH jer se entitetski zakonodavac nije "pridržavao odluka institucija BiH" koje su sadržane u relevantnim odredbama člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu BiH, prema kojima se izvršnoj vlasti može dodijeliti samo imunitet od građanske odgovornosti.

b) U odnosu na član 4. Zakona o imunitetu RS

39. Zakon o imunitetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/02, 37/03 i 75/09) Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 4.
Trajanje i definicija imuniteta

Član 4.

Član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine

41. Podnosioci zahtjeva smatraju da formulacija "proistječe iz dužnosti" iz člana 4. Zakona o imunitetu RS nije propisana na jasan, precizan i predvidljiv način i da izaziva visok stepen pravne nesigurnosti, te dovodi u pitanje usklađenost takve zakonske formulacije sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, podnosioci zahtjeva navode da nije na jasan način propisano iz kojeg se akta popunjavaju "blanketne odredbe 'dužnosti' i onoga što 'proistječe iz dužnosti'".

42. Ustavni sud ukazuje da osporenom odredbom zaista nije propisano da se funkcija predsjednika ili potpredsjednika Republike Srpske ili člana Vlade Republike Srpske obavlja prema definiciji iz Ustava Republike Srpske, kako je bilo propisano ranijim Zakonom o imunitetu RS. Međutim, iako osporeni član 4. Zakona o imunitetu RS, na svom kraju, ne sadrži formulaciju "prema definiciji iz Ustava Republike Srpske", taj isti član propisuje da se pod "postupcima izvršenim u okviru dužnosti" podrazumijevaju postupci koji "proistječu iz dužnosti" koju određeno lice obavlja u Narodnoj skupštini Republike Srpske ili Vijeću naroda Republike Srpske ili na funkciji predsjednika ili potpredsjednika Republike Srpske ili člana Vlade Republike Srpske. Kada se ima u vidu da su ovlaštenja navedenih lica propisana Ustavom Republike Srpske (vidi tačku 21. ove odluke), onda nema dvojbe da se imunitet koji je dodijeljen tim licima odnosi isključivo na njihove postupke koji su izvršeni u okviru funkcije koju obavljaju prema Ustavu Republike Srpske.

43. U vezi s tim, Ustavni sud je već ukazao da je pojam imuniteta kao pravnog instituta dovoljno jasan, kako u teoriji tako i u praksi, te da se jedino može odnositi na postupke koji su izvršeni u okviru funkcije koja se obavlja (vidi tačku 15. ove odluke). Osim toga, i u članu 5. Zakona o imunitetu RS jasno je naglašeno da se pozivanje na imunitet ne može smatrati općom preprekom za krivično gonjenje ili pokretanje parničnog postupka (vidi tačku 19. ove odluke). Iz svih navedenih razloga Ustavni sud smatra da je osporeni član 4. Zakona o imunitetu RS propisan na jasan, precizan i predvidljiv način, te da ima dovoljan kvalitet da se može smatrati "zakonom" u smislu standarda vladavine prava.

44. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je član 4. Zakona o imunitetu RS u skladu s principom vladavine prava iz člana I/2. Ustava BiH.

Član III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine

45. Analizirajući usklađenost člana 4. Zakona o imunitetu RS sa članom 4. Zakona o imunitetu BiH, Ustavni sud zapaža da Zakon o imunitetu BiH sadrži formulaciju da se imunitet odnosi na "postupke koje lice obavlja prema definiciji iz Ustava Bosne i Hercegovine". Zakonom o imunitetu RS je propisano da se imunitet odnosi na postupke koji "proistječu iz dužnosti" koju lice obavlja u organima vlasti navedenim u toj odredbi. Dakle, jedina razlika koja se u samom tekstu dva zakona može uočiti je u tome što Zakon o imunitetu BiH propisuje da se imunitet odnosi na dužnosti "prema definiciji iz Ustava Bosne i Hercegovine", dok, kako je već rečeno, osporena odredba ne sadrži odrednicu "u skladu s Ustavom Republike Srpske", kako je to bilo propisano ranijim Zakonom o imunitetu RS koji je donio visoki predstavnik, koji je osporenim zakonom stavljen van snage.

46. Međutim, Ustavni sud smatra da navedena razlika ne vodi automatski zaključku da je entitetski zakon u suprotnosti s državnim. Naime, praksa Ustavnog suda podrazumijeva da entitetski zakoni u relevantnom dijelu moraju slijediti ono što je propisano državnim zakonima, odnosno da moraju poštovati obaveze koje im se nalažu putem zakona koje su donijele institucije Bosne i Hercegovine (op. cit., Odluka broj U-2/11, tačka 52). Značenje navedenih pojmova "u relevantnom dijelu" i "poštovanje obaveza" cijeni se od slučaja do slučaja i, najkraće rečeno, podrazumijeva da entitetski zakoni moraju biti usklađeni sa suštinskim zahtjevima iz državnog zakona.

47. U konkretnom slučaju, Ustavni sud ne smatra da je "relevantno pitanje" za poštovanje Zakona o imunitetu BiH da li Zakon o imunitetu RS mora da eksplicitno propiše da funkcije i postupci iz osporenog člana 4. proistječu iz Ustava Republike Srpske. Naime, Ustavni sud je već zaključio da je odredba člana 4. Zakona o imunitetu RS u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Osim toga, u okviru analize ustavnosti člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu RS, već je ukazano da je jasno da se imunitet implicitno odnosi isključivo na postupke nosilaca vlasti koji su izvršeni u okviru funkcije koju obavljaju prema Ustavu Republike Srpske koji je propisao njihove nadležnosti (vidi tačku 45. ove odluke). Prema tome, činjenica da član 4. Zakona o imunitetu RS eksplicitno ne propisuje da se imunitet odnosi na postupke koji proistječu iz funkcije koju određeno lice obavlja prema definiciji iz Ustava Republike Srpske ne predstavlja, u konkretnom slučaju, suštinsku razliku u odnosu na Zakon o imunitetu BiH pa da bi se moglo zaključiti da entitetski zakonodavac nije poštovao "odluke institucija Bosne i Hercegovine" i time prekršio odredbe člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

48. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je član 4. Zakona o imunitetu RS u skladu sa članom 4. Zakona o imunitetu BiH, pa time i sa članom III/3.b) Ustava BiH.

c) U odnosu na čl. 6. i 7. Zakona o imunitetu RS

49. Zakon o imunitetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/02, 37/03 i 75/09) Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 7.(Nadležni sud)

Za odlučivanje o imunitetu u krivičnom i parničnom postupku nadležan je sud pred kojim se vodi postupak (u daljnjem tekstu: sud).

Član 7c.
(Donošenje odluke)

[…]

Protiv odluke iz stava 1. ovog člana može se u roku od tri dana od dana prijema izjaviti žalba sudu koji odlučuje u drugom stepenu o odlukama nadležnog suda.

50. Zakon o imunitetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) u relevantnom dijelu glasi:

Član 6.

Član 7.

Ukoliko u toku parničnog postupka koji se vodi protiv lica iz člana 3. ovog zakona, to lice izjavi da je postupak koji je osnova za pokretanje parničnog postupka izvršen u okviru njegovih dužnosti, pitanje imuniteta rješava Ustavni sud Republike Srpske kao prethodno pitanje.

51. Podnosioci zahtjeva smatraju da je član 6. Zakona o imunitetu RS u suprotnosti sa članom 7. Zakona o imunitetu BiH, pa time i sa članom III/3.b) Ustava BiH. Kao argument za takvu tvrdnju podnosioci zahtjeva su istakli da je državnim zakonom propisano da o imunitetu odlučuje sud koji vodi konkretan postupak, dok je entitetskim zakonom to stavljeno u "diskrecionu nadležnost Ustavnog suda RS". Također smatraju da je na taj način ostavljen prostor za "proizvoljno i paušalno tumačenje, koje za posljedicu može imati neujednačenu pravnu praksu o tom pitanju". Iako podnosioci zahtjeva nisu eksplicitno naveli da osporavaju i član 7. Zakona o imunitetu RS, iz zahtjeva proizlazi da se navodi koje su iznijeli o neustavnosti člana 6. odnose i na član 7. tog zakona, pa će ih Ustavni sud zajedno ispitati.

52. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da je u svojoj praksi zaključio da je član 7. stav 2. Zakona o imunitetu FBiH u skladu s Ustavom BiH kada je navedenim članom odlučivanje o imunitetu stavljeno u prvostepenu nadležnost redovnog suda koji odlučuje o predmetu, a u drugostepenu nadležnost Ustavnog suda FBiH da odlučuje o žalbama protiv odluka o imunitetu suda koji vodi postupak (op. cit., Odluka broj U-24/03). Također, Ustavni sud je u svojoj praksi iz apelacione nadležnosti preispitivao odluke Ustavnog suda FBiH o imunitetu, pri čemu nije dovodio u pitanje drugostepenu nadležnost Ustavnog suda FBiH (vidi tačku 13. ove odluke).

53. Spornim odredbama Zakona o imunitetu RS propisano je da će prigovor imuniteta rješavati isključivo Ustavni sud RS kao prethodno pitanje u krivičnom (član 6) i parničnom postupku (član 7), a ne prvo sud koji vodi postupak u kojem se određeno lice pozvalo na imunitet. Ustavni sud zapaža da je to u direktnoj suprotnosti sa Zakonom o imunitetu BiH. Naime, Zakonom o imunitetu BiH propisano je da o prigovoru imuniteta u krivičnom i parničnom postupku odlučuje "sud koji vodi postupak", a o žalbi protiv te odluke "sud koji odlučuje u drugom stepenu o odlukama suda pred kojim se vodi postupak". Dakle, eksplicitna odredba Zakona o imunitetu BiH zahtijeva da o prigovoru imuniteta odluči najprije nadležni sud koji vodi postupak, kao i da mora biti osigurano pravo da se protiv te odluke izjavi žalba drugostepenom sudu. Ustavni sud ističe da nadležni zakonodavac u entitetu Republika Srpska može drugačije riješiti pitanje koji će sud biti nadležan da kao drugostepeni odlučuje o žalbi protiv prvostepene odluke redovnog suda o prigovoru imuniteta (kao što je to učinjeno u Zakonu o imunitetu FBiH, ibid.). Međutim, Ustavni sud smatra da, s obzirom na odredbe kojima je to pitanje riješeno u Zakonu o imunitetu BiH, nadležni zakonodavac ne može u potpunosti isključiti redovni sud koji vodi postupak iz odlučivanja o pitanju imuniteta u prvom stepenu, niti može uskratiti pravo na žalbu protiv takve odluke.

54. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud smatra da se propisivanjem isključive nadležnosti Ustavnog suda RS da o prigovoru imuniteta u krivičnom i parničnom postupku odlučuje u prvom stepenu i bez mogućnosti žalbe narušava princip vladavine prava, kako zbog nedostatka pravnog lijeka u odnosu na to pitanje tako i zbog dovođenja u pitanje ukupne pravičnosti postupka. S obzirom na to, Ustavni sud smatra da su čl. 6. i 7. Zakona o imunitetu RS u suprotnosti s principom vladavine prava i Zakonom o imunitetu BiH.

55. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud smatra da čl. 6. i 7. Zakona o imunitetu RS nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

VII. Zaključak

56. Ustavni sud zaključuje da je odredba člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu RS ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) u odnosu na riječ "krivično" u suprotnosti sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine jer davanje imuniteta od krivične odgovornosti nosiocima izvršne vlasti nije opravdano "preovlađujućim javnim interesom" da bi se moglo odstupiti od jednog od osnovnih principa vladavine prava kojima je propisana jednakost počinilaca krivičnih djela.

57. Ustavni sud zaključuje da su odredbe čl. 6. i 7. Zakona o imunitetu RS ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) u suprotnosti sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine jer su tim odredbama redovni sudovi u potpunosti isključeni iz odlučivanja o pitanju imuniteta te nije omogućena dvostepenost u odlučivanju, što je u suprotnosti sa Zakonom o imunitetu BiH.

58. Ustavni sud zaključuje da je odredba člana 4. Zakona o imunitetu RS ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/24) u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine s obzirom na to da sporna činjenica da ta odredba ne sadrži identičan tekst kao relevantni dio Zakona o imunitetu BiH da se funkcije kojima je dat imunitet obavljaju prema definiciji iz Ustava Republike Srpske ne dovodi do nepoštovanja "suštinskog zahtjeva" iz Zakona o imunitetu BiH kao odluke institucija Bosne i Hercegovine.

59. S obzirom na odluku u ovom predmetu, Ustavni sud neće posebno razmatrati prijedlog za donošenje privremene mjere.

60. Na osnovu člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. st. (2) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

61. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Seada Palavrić, s. r.

Službeni glasnik BiH, broj 84/24

O nama

Adresa

Kontakti

Kontakti