Službeni glasnik BiH, broj 52/24

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-12/24, rješavajući zahtjev Denisa Zvizdića, prvog zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, za donošenje privremene mjere, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka e) i člana 64. st. (1) i (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik BiH" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Seada Palavrić, predsjednica Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Mirsad Ćeman, sudija Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija na sjednici održanoj 24. jula 2024. godine donio je

ODLUKU O PRIVREMENOJ MJERI

Usvaja se zahtjev Denisa Zvizdića, prvog zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, za donošenje privremene mjere.

Privremeno se stavlja van pravne snage Izborni zakon Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24).

Ova odluka stupa na snagu odmah i proizvodi pravno djelovanje od dana stupanja na snagu Izbornog zakona Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24) do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

1. Denis Zvizdić, prvi zamjenik predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 17. jula 2024. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti Izbornog zakona Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24; u daljnjem tekstu: Izborni zakon RS).

2. Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, podnio i zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi Ustavni sud privremeno stavio van pravne snage Izborni zakon RS do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.

Relevantne činjenice

3. Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine je u augustu 2001. godine usvojila Izborni zakon Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Izborni zakon BiH), koji je naknadno mijenjan i dopunjavan. Nakon donošenja Izbornog zakona BiH, u entitetima su, s ciljem harmonizacije izbornog legislativnog okvira, te radi potrebe da svi zakoni slijede osnovna načela i standarde utvrđene Izbornim zakonom BiH, doneseni Izborni zakon RS ("Službeni glasnik RS" br. 34/02, 35/03, 24/04, 19/05, 24/12, 94/12 – odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, 109/12, 45/18 i 18/20), Zakon o osnivanju organa za provedbu izbora u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine FBiH" broj 26/02) i Izborni zakon Brčko distrikta Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BDBiH" br. 17/08 i 43/08).

4. Ustavni sud je Odlukom o dopustivosti i meritumu broj U-4/12 od 26. maja 2012. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba) djelimično usvojio zahtjev za ocjenu ustavnosti i utvrdio da odredbe člana 4. stav 1. tačka 1. i člana 6. st. 1. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 24/12) nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, Ustavni sud je zaključio da se tim odredbama krši ustavno načelo prema kojem su entiteti i druge administrativne jedinice u Bosni i Hercegovini dužni pridržavati se, između ostalog, i "odluka institucija Bosne i Hercegovine". Ustavni sud je utvrdio da su navedene odredbe protivne načelima iz odgovarajućih odredbi Izbornog zakona BiH, čime se krši i načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. S druge strane, Ustavni sud je zaključio da su odredbe člana 3. st. 2. i 4. i člana 11. Zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 24/12) u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine jer sadržaj tih odredbi slijedi opća načela utvrđena Izbornim zakonom BiH kao "odlukom institucija Bosne i Hercegovine", čime se ne dovodi u pitanje poštovanje načela vladavine prava.

5. Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: CIK), na osnovu člana 1.14 i člana 2.9 stav (1) tačka 2.a) Izbornog zakona BiH, donijela je Odluku o raspisivanju i održavanju Lokalnih izbora 2024. godine broj 05-1-07-1-619-1/24 od 8. maja 2024. godine (dostupna na internetskoj stranici www.izbori.ba). U odluci je određeno da se neposredni lokalni izbori, između ostalog, raspisuju za skupštine općina i gradova u Republici Srpskoj, te za načelnike općina i gradonačelnike u Bosni i Hercegovini. Također, određeno je da će se lokalni izbori održati 6. oktobra 2024. godine.

6. Narodna skupština Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština) na sjednici održanoj 19. aprila 2024. godine donijela je Izborni zakon RS. Nakon okončane procedure za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa, osporeni zakon je proglašen Ukazom o proglašenju Izbornog zakona RS ("Službeni glasnik RS" broj 61/24 od 9. jula 2024. godine) te je stupio na snagu 17. jula 2024. godine.

Navodi iz zahtjeva

7. Podnosilac zahtjeva smatra da je Izborni zakon RS suprotan odredbama čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

a) Navodi o neusaglašenosti Izbornog zakona RS sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine

8. Argumentirajući navode o kršenju načela vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je naveo da je Narodna skupština dužna poštovati hijerarhiju pravnih akata i da nema ustavno ovlaštenje usvajati zakone ili bilo koje druge propise koji su u suprotnosti s Ustavom Bosne i Hercegovine i državnim zakonima, niti preuzimati nadležnosti koje pripadaju državnim institucijama. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva je naveo da su osporenim zakonom regulirana pitanja kao što su "[…] rad organa za sprovođenje izbora, birački spiskovi, ovjera i kandidiranje za izbore, sprovođenje izbora, zaštita izbornog prava, pravila ponašanja u izbornoj kampanji, izbor predsjednika i potpredsjednika Republike Srpske, izbor delegata u Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine iz Republike Srpske, ponovljeni, odgođeni i prijevremeni izbori, finansiranje izborne kampanje, mediji u izbornoj kampanji i izborni promatrači". Podnosilac zahtjeva ukazuje da ta pitanja nisu sporna ukoliko se reguliraju na način da razrađuju određene odredbe Izbornog zakona BiH. Međutim, podnosilac zahtjeva ističe da su Izbornim zakonom BiH već regulirana sva ta pitanja i da osporeni zakon većinu tih pitanja regulira na očigledno drugačiji način, odnosno da su odredbe Izbornog zakona RS u koliziji s Izbornim zakonom BiH.

9. Podnosilac zahtjeva napominje da takva situacija nije bila s ranije važećim Izbornim zakonom RS koji je, po svom obimu i sadržaju, bio dosta manji i njime su bila regulirana samo određena pitanja "[…] kao što su organi za sprovođenje izbora, predizborne aktivnosti političkih stranaka i nezavisnih kandidata i financiranje izborne kampanje, višečlane izborne jedinice i izbor narodnih poslanika, izbor lokalnih i gradskih organa i izbor za savjete mjesnih zajednica". Također ukazuje da je o izmjenama i dopunama tog zakona odlučivao Ustavni sud BiH u predmetu broj U-4/12 (op. cit.) i da je stavio van snage određene odredbe kojima su proširene nadležnosti Republičke izborne komisije (u daljnjem tekstu: RIK) tako što su preuzete određene nadležnosti CIK-a. Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, u konkretnom slučaju je identična situacija. Međutim, podnosilac zahtjeva smatra da u ovom predmetu cjelokupan Izborni zakon RS nije usklađen s Ustavom BiH i Izbornim zakonom BiH s aspekta načela vladavine prava jer preširoko zadire u državne nadležnosti i regulira pitanja koja nisu u nadležnosti Narodne skupštine. Na to, kako navodi, ukazuje i sam obim Izbornog zakona RS koji sadrži čak 245 članova, dok je raniji koji je prestao važiti sadržavao 68 članova. Podnosilac zahtjeva naročito ukazuje da se ratio donošenja osporenog zakona najbolje vidi u izjavama političkih predstavnika iz entiteta RS, odnosno predsjednika RS, iz kojih proizlazi da je cilj "razvlastiti Centralnu izbornu komisiju na području Republike Srpske" i da se naredni opći izbori u BiH organiziraju isključivo prema Izbornom zakonu RS, što je direktno kršenje načela vladavine prava i teritorijalnog integriteta i suvereniteta države.

10. Osim navedenog, podnosilac zahtjeva je ukazao na to da je osporeni Izborni zakon RS u suprotnosti i s jednim od 14 prioriteta iz Mišljenja Evropske komisije, i to prioritetom 1, koji glasi: "Osigurati da se izbori provode u skladu s evropskim standardima tako što će se provesti relevantne preporuke OSCE-a/ODIHR-a i Venecijanske komisije, osigurati transparentnost finansiranja političkih stranaka i održati lokalne izbore u Mostaru". Zatim je naveo da je nakon usvajanja spornog zakona reagirao OSCE koji je u saopćenju za javnost naveo: "Uspostava paralelnih struktura koje podrivaju ukupnu sigurnost i stabilnost zemlje je protiv ustavnog poretka Bosne i Hercegovine. Entiteti u BiH nisu od završetka rata 1995. godine nikada imali nadležnost nad provođenjem izbora u zemlji […]." Pored toga, podnosilac zahtjeva smatra da je Izborni zakon RS suprotan Kodeksu dobrog vladanja u izbornim pitanjima koji je usvojila Venecijanska komisija, te da je i "sa aspekta usklađenosti sa acquis-em Evropske unije, jasno i nedvosmisleno […] da Evropska unija traži jaku Centralnu izbornu komisiju BiH, kvalitetan državni izborni zakon, jake izborne komisije i transparentnost u finansiranju političkih partija i kampanja, a posebno u pogledu uloge medija".

b) Navodi o neusaglašenosti Izbornog zakona RS sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine

11. U vezi s navodima o neusaglašenosti Izbornog zakona RS sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva smatra da je Izborni zakon RS neustavan jer je "u potpunosti u koliziji s Izbornim zakonom BiH kao odlukom institucija Bosne i Hercegovine" i odnosi se na pitanja koja su nedvosmisleno definirana Izbornim zakonom BiH.

12. Naime, podnosilac zahtjeva smatra da se odredbama Izbornog zakona RS "ponovo pokušava oduzeti nadležnost državnoj instituciji". Prema njegovoj ocjeni, naročito je sporan sadržaj člana 29. Izbornog zakona RS kojim su ustanovljene nadležnosti RIK-a. U vezi s tim je istakao da su u Poglavlju 2, u članu 2.9 Izbornog zakona BiH, jasno i imperativno propisane nadležnosti CIK-a, a između ostalih to su upravo nadležnosti koje su članom 29. Izbornog zakona RS "prenesene" na RIK. Pri tome naglašava da iz člana 2.9 tačka 4. i člana 3.8 stav 5. Izbornog zakona BiH proizlazi da je CIK jedini nadležan uređivati sva pitanja u vezi s Centrom za birački spisak. Također, CIK je donio Pravilnik o vođenju Centralnog biračkog spiska ("Službeni glasnik BiH" broj 37/10) kojim nije predviđena bilo kakva uloga entitetskih izbornih komisija u tom procesu. Međutim, kako navodi, u članu 29. Izbornog zakona RS propisano je "da je [Republička izborna komisija] odgovorna za tačnost, ažurnost i ukupni integritet Biračkog spiska za teritoriju Republike Srpske". S obzirom na to, podnosilac zahtjeva smatra da se "[i]zdvajanjem Biračkog spiska za Republiku Srpsku od Centralnog biračkog spiska koji se vodi za čitavu teritoriju Bosne i Hercegovine pokušava […] stvoriti paralelni sistem i na taj način ugroziti suverenitet i teritorijalni integritet države i državnih institucija […]". Osim toga, podnosilac zahtjeva je naveo da je nesporno da Izborni zakon BiH predviđa mogućnost formiranja entitetskih izbornih komisija, ali da je u članu 2.21 Izbornog zakona BiH propisano da se "[i]zborne komisije entiteta formiraju [...] prema zakonu entiteta, a u skladu sa ovim zakonom. Njihovu nadležnost utvrđuje Centralna izborna komisija BiH u skladu s ovim Zakonom. Način izbora i sastav svih drugih izbornih komisija utvrđuje se zakonom entiteta, a u skladu s odredbama ovog zakona". U vezi s tim, naglašava da je Ustavni sud BiH u Odluci broj U-4/12 zauzeo stav da je Izborni zakon BiH osnovni zakon kojim se utvrđuju, kako je već rečeno, ne samo izbori za državne organe vlasti već i načela na kojima moraju biti zasnovani izborni zakoni i propisi na ostalim nivoima vlasti.

13. Podnosilac zahtjeva je dalje naveo da se Izbornim zakonom RS CIK kao jedina nadležna institucija za provođenje izbora u Bosni i Hercegovini u potpunosti isključuje iz izbornog procesa za nivo entiteta RS i za lokalne izbore u RS. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva ukazuje da je u čl. 18. i 19. Izbornog zakona RS propisan način raspisivanja i vrijeme održavanja izbora u Republici Srpskoj, te da je propisano da RIK raspisuje izbore u Republici Srpskoj i da uputstvom utvrđuje sadržaj prijave za ovjeru za učešće na izborima. Te odredbe su, kako je navedeno, u potpunosti u koliziji sa čl. 1.13 i 1.14 Izbornog zakona BiH, kojima su i na taj način u potpunosti preuzete nadležnosti CIK-a u pogledu raspisivanja i provođenja izbora. U tom pogledu, podnosilac zahtjeva navodi da "[…] entiteti u Bosni i Hercegovini nikada niti jednim propisom nisu dobili nadležnost za provođenje izbora u BiH, pa ih nisu ni mogli provoditi u praksi […]". Zbog toga navodi da su te odredbe Izbornog zakona RS "eklatantan" primjer povrede člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

14. Također, podnosilac zahtjeva je naveo da je sadržaj člana 243. Izbornog zakona RS ključni razlog zbog kojeg je podnio zahtjev za ocjenu ustavnosti cijelog zakona. Smatra da je evidentno da se tim članom "isključuje" primjena Izbornog zakona BiH na području RS, što je u potpunosti u suprotnosti sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava BiH. Osim toga, naglašava da se tim zakonom propisuje i postupak izbora i imenovanja delegata u Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, što je već propisano članom 9.12 Izbornog zakona BiH. Zbog toga smatra da uspostava ili zaduživanje bilo kojeg drugog tijela osim CIK-a za organiziranje i provođenje izbora predstavlja stvaranje paralelnog izbornog sistema od strane zakonodavne vlasti u Republici Srpskoj i kršenje ustavnog poretka BiH, a ujedno i Dejtonskog mirovnog sporazuma.

Navodi iz zahtjeva za donošenje privremene mjere

15. Obrazlažući zahtjev za donošenje privremene mjere, podnosilac zahtjeva navodi da "[…] iako se osporeni zakon neće moći primjenjivati na Lokalne izbore u 2024. godini, velika je mogućnost da se u međuvremenu počn[u] primjenjivati zakon i podzakonski akti koji se usvoje radi primjene zakona, u smislu osnivanja radnih tijela i administrativnih jedinica, kako bi se ostvarile u praksi nadležnosti Republičke izborne komisije predviđene Izbornim zakonom RS, te na taj način izvršile pripreme za provođenje izbora u 2026. godini po ovom zakonu […]". Također, smatra da je prilikom donošenja odluke potrebno imati u vidu i "[…] kontekst donošenja Izbornog zakona RS nakon što je visoki predstavnik donio izmjene i dopune Izbornog zakona BiH ("Službeni glasnik BiH" broj 24/24), odnosno direktne izjave političkih predstavnika iz Republike Srpske […]". U tom pogledu, podnosilac zahtjeva je ukazao da je predsjednik RS 12. maja 2024. godine nakon donošenja spornog zakona izjavio: "Nismo uspjeli u rokovima, moraćemo se prijaviti na ove lokalne izbore čekajući da vidimo sudbinu našeg zakona. Vjerovatno ćemo u iznudici prihvatiti izlazak na izbore. Ali ako to bude moguće, prebacićemo se na primjenu našeg zakona, koji propisuje da prestaju da važe prava da Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine u Republici Srpskoj sprovodi izbore". Podnosilac zahtjeva smatra da se tom izjavom "[…] faktički priznaje namjera razvlašćivanja Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine i samim tim narušavanje teritorijalnog integriteta i cjelovitosti BiH, odnosno stvaranje paralelnog izbornog sistema". Osim toga, podnosilac zahtjeva navodi da je u toj izjavi navedeno "da su za dvije godine i opšti izbori, koje će Republika Srpska sprovesti po svom zakonu". U takvoj izjavi podnosilac zahtjeva "[…] nalazi jedan od osnovnih razloga zašto treba obustaviti primjenu spornog zakona, jer se odmah po stupanju na snagu […] planiraju poduzeti mjere za pripremu i organizaciju izbora po novom Izbornom zakonu RS, samo za teritoriju RS, čime de facto državni Izborni zakon BiH prestaje važiti i [CIK] gubi legitimitet […]". U prilog tome podnosilac zahtjeva ukazuje i da su "[š]tetnost primjene spornog Izbornog zakona RS u ovom sadržaju i obliku potvrdile [...] i ključne državne i međunarodne institucije zadužene za izborni proces, kao što su [CIK], Ured visokog predstavnika (OHR), OSCE, ODIHR i Delegacija EU u Bosni i Hercegovini". Osim navedenog, podnosilac zahtjeva smatra da je privremena mjera o obustavi primjene Izbornog zakona RS do donošenja konačne odluke Ustavnog suda BiH neophodna i zbog toga što je taj zakon u velikoj većini njegovih odredbi prima facie neustavan. Smatra da na to ukazuje i ranija praksa Ustavnog suda. Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, "[a]ko dođe do primjene samo jedne odredbe Izbornog zakona RS u međuvremenu, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda BiH, već će biti kasno s obzirom da će [Centralna izborna komisija] biti bespovratno razvlašćena". Zbog toga smatra da u ovoj fazi postupka postoji dovoljno dokaza i razloga koji ukazuju na to da bi provođenje osporenog zakona imalo ozbiljne i neotklonjive štetne posljedice.

Relevantni propisi

16. Izborni zakon Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 48/11 – odluka USBiH, 63/11 – odluka USBiH, 15/12 – rješenje USBiH, 11/13 – rješenje USBiH, 18/13, 7/14, 31/16, 1/17 – odluka USBiH, 54/17 – rješenje USBiH, 41/20, 38/22, 51/22, 24/24, 24/24 – ispravka)

Za potrebe ove odluke koristi se tehnički prečišćeni tekst objavljen na internetskoj stranici CIK-a (www.izbori.ba), koji glasi:

Član 1.1

Ovim zakonom uređuje se izbor članova i delegata Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i članova Predsjedništva Bosne i Hercegovine, te utvrđuju principi koji važe za izbore na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini.

Član 1.13

Prijava za ovjeru za učešće na izborima uključuje izjavu, potpisanu od predsjednika političke stranke, koalicije, nezavisnog kandidata, predstavnika liste nezavisnih kandidata, registriranog udruženja, ili drugog registriranog organiziranog oblika djelovanja nacionalnih manjina i grupe od najmanje 40 građana koji imaju biračko pravo da će se ta politička stranka, koalicija, nezavisni kandidati, registrirana udruženja, drugi organizirani oblici djelovanja nacionalnih manjina u svojim aktivnostima pridržavati Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini.

Član 1.14

(1) Izbori na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini održavaju se prve nedjelje u oktobru, osim ako se ovaj datum ne podudara s obilježavanjem vjerskog praznika jednog od konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine. Izbore koje nije moguće održati prve nedjelje u oktobru, zbog podudaranja s vjerskim praznikom, Centralna izborna komisija BiH zakazuje za nedjelju nakon prve nedjelje u oktobru koja se ne podudara sa vjerskim praznikom.

(2) Centralna izborna komisija BiH raspisuje izbore u skladu s ovim Zakonom, obavještava sve nadležne organe na svim nivoima vlasti i javnost o datumu održavanja izbora najmanje 150 dana prije održavanja izbora, osim ako odredbama Poglavlja 14 ovog Zakona nije drugačije određeno.

(3) Centralna izborna komisija BiH objavljuje datume izbora za sve nivoe vlasti u "Službenom glasniku BiH", u službenim glasilima entiteta i "Službenom glasniku Brčko distrikta BiH" i sredstvima javnog informisanja.

Član 2.9

Centralna izborna komisija BiH je nezavisan organ koji podnosi izvještaj neposredno Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine i čije ovlasti iz nje proizilaze. Centralna izborna komisija BiH:

1. koordinira, nadgleda i reguliše zakonitost rada svih izbornih komisija i biračkih odbora u skladu s

ovim Zakonom;

2. donosi administrativne propise za provedbu ovog Zakona;

2.a donosi odluku o održavanju neposrednih izbora u Bosni i Hercegovini, propisanih ovim Zakonom;

[…]

4. odgovorna je za tačnost, ažurnost i ukupni integritet Centralnog biračkog spiska za teritoriju Bosne i Hercegovine;

[…]

5. ovjerava političke stranke, koalicije, liste nezavisnih kandidata i nezavisne kandidate za učešće na svim nivoima neposrednih izbora u Bosni i Hercegovini;

6. potvrđuje i ovjerava kandidatske liste i kandidate za sve nivoe neposrednih i posrednih izbora u Bosni i Hercegovini obuhvaćenih ovim Zakonom;

7. odgovorna je za pravovremeno štampanje, distribuciju i sigurnost glasačkih listića i obrazaca za neposredne izbore na svim nivoima u Bosni i Hercegovini;

8. donosi bliže propise i odgovorna је za blagovremenu nabavku, distribuciju i sigurnost izbornih tehnologija, te druge odgovarajuće tehničke opreme za neposredne izbore na svim nivoima vlasti u BiH i donosi podzakonske akte u vezi s instalacijom i korištenjem izbornih tehnologija;

[…]

10. utvrđuje sadržaj i formu glasačkih listića za sve nivoe neposrednih izbora u Bosni i Hercegovini;

11. utvrđuje i potvrđuje rezultate svih neposrednih i posrednih izbora obuhvaćenih ovim Zakonom, ovjerava da su ti izbori provedeni u skladu sa ovim Zakonom i objavljuje rezultate svih neposrednih i posrednih izbora obuhvaćenih ovim Zakonom;

[…]

16. donosi odluku o prestanku mandata izabranog zvaničnika na svim nivoima neposrednih i posrednih izbora u Bosni i Hercegovini obuhvaćenih ovim Zakonom, a vodi i prethodni postupak, gdje je potrebno, o utvrđivanju činjeničnog stanja (u slučaju kada je izabrani zvaničnik podnio ostavku, da je to učinio svojom voljom);

[…]

Član 2.21

(1) Izborne komisije entiteta formiraju se prema zakonu entiteta, a u skladu s ovim zakonom. Njihovu nadležnost utvrđuje Centralna izborna komisija BiH u skladu s ovim Zakonom.

2) Način izbora i sastav svih drugih izbornih komisija utvrđuje se zakonom entiteta, a u skladu s odredbama ovog Zakona.

Član 3.5 stav (1) i (2)

(1) Centralni birački spisak vodi se po službenoj dužnosti.

(2) Centralna izborna komisija BiH vodi Centralni birački spisak za teritoriju Bosne i Hercegovine na osnovu evidencije nadležnog državnog organa koji vodi registar građana Bosne i Hercegovine u skladu sa Zakonom o centralnoj evidenciji i razmjeni podataka, osim ako ovim Zakonom nije drugačije određeno.

17. Izborni zakon Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1. stav (1)

(1) Ovim zakonom uređuju se izbor i imenovanje poslanika Narodne skupštine Republike Srpske i delegata Vijeća naroda Republike Srpske, predsjednika i potpredsjednika Republike Srpske, delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine iz Republike Srpske, odbornika skupštine grada, odbornika skupštine općine, izbor i opoziv gradonačelnika grada i načelnika općine, izbor članova savjeta mjesne zajednice, imenovanje organa za provođenje izbora, zaštita izbornog prava, pravila ponašanja u izbornoj kampanji, finansiranje izborne kampanje, kao i dru- ga pitanja od značaja za provođenje ovoga zakona.

Član 18.

Prijava za ovjeru za učestvovanje na izborima uključuje izjavu, potpisanu od predsjednika političke stranke, koalicije ili neovisnog kandidata, da će se ta politička stranka, koalicija ili neovisni kandidat u svojim aktivnostima pridržavati Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini i Ustava Republike Srpske, a čiji sadržaj Republička izborna komisija utvrđuje uputstvom.

Član 19. stav od (1) do (3)

(1) Izbori na republičkom i lokalnom nivou održavaju se prve nedjelje u oktobru, osim ako se ovaj datum ne podudara s obilježavanjem vjerskog praznika jednog od konstitutivnih naroda Republike Srpske.

(2) Izbore koje nije moguće održati prve nedjelje u oktobru, zbog podudaranja s vjerskim praznikom, Republička izborna komisija zakazuje za nedjelju nakon prve nedjelje u oktobru koja se ne podudara sa vjerskim praznikom.

(3) Republička izborna komisija raspisuje izbore u skladu s ovim zakonom, obavještava sve nadležne organe i javnost o datumu održavanja izbora najmanje 150 dana prije održavanja izbora, osim ako odredbama Glave XV. ovog zakona nije drugačije određeno.

Član 29.

Republička izborna komisija:

1) donosi odluku o održavanju neposrednih izbora u Republici Srpskoj, propisanih ovim zakonom,

2) donosi podzakonske akte za provođenje ovog zakona,

[…]

6) odgovorna je za tačnost, ažurnost i ukupni integritet Biračkog spiska za teritoriju Republike Srpske,

[…]

8) ovjerava političke stranke, koalicije, liste neovisnih kandidata i neovisne kandidate za učestvovanje na republičkom i lokalnom nivou vlasti za neposredne izbore u Republici Srpskoj,

9) donosi propise i odgovorna je za pravovremenu distribuciju i bezbjednost primijenjene izborne tehnologije na biračkom mjestu i centrima za brojanje tj. opreme za elektronsko brojanje glasačkih listića-optičkih skenera glasačkih listića, elektronske identifikacije glasača tj. čitača otisaka prstiju, bezbjednosnih kamera i druge odgovarajuće tehničke opreme i izbornog materijala za provođenje izbora iz nadležnosti Republičke izborne komisije,

[…]

11) potvrđuje i ovjerava kandidatske liste i kandidate za sve nivoe neposrednih i posrednih izbora u Republici Srpskoj obuhvaćenih ovim zakonom,

12) odgovorna je za pravovremeno štampanje, distribuciju i bezbjednost glasačkih listića i obrazaca za neposredne izbore na oba nivoa vlasti u Republici Srpskoj,

13) utvrđuje sadržaj i formu glasačkih listića za oba nivoa vlasti za neposredne izbore u Republici Srpskoj,

14) utvrđuje i potvrđuje rezultate neposrednih i posrednih izbora obuhvaćenih ovim zakonom i ovjerava da su ti izbori provedeni u skladu sa ovim zakonom i upućuje na objavu "Službenom glasniku Republike Srpske" rezultate neposrednih i posrednih izbora obuhvaćenih ovim zakonom,

15) izdaje uvjerenje licima koja su dobila mandat na oba nivoa vlasti neposrednih i posrednih izbora u Republici Srpskoj obuhvaćenih ovim zakonom,

[…]

17) upućuje na objavu u "Službenom glasniku Republike Srpske" propise i izborne rezultate neposrednih i posrednih izbora u Republici Srpskoj obuhvaćenih ovim zakonom, informacije za birače, te ostale informacije neophodne za provođenje ovog zakona,

18) obavlja sve izborne aktivnosti za izbor predsjednika i potpredsjednika Republike Srpske i poslanika Narodne skupštine Republike Srpske,

19) donosi odluku o prestanku mandata izabranog funkcionera na republičkom i lokalnom nivou vlasti, a kada je potrebno, utvrđuje da li je izabrani funkcioner koji je podnio ostavku, to učinio svojom voljom,

20) provjerava odluku nadležnog organa o prestanku mandata izabranog zvaničnika opozivom, kako bi se obezbijedilo da je mandat izabranog zvaničnika prestao u skladu s ovim zakonom,

21) podnosi godišnji izvještaj Narodnoj skupštini Republike o provođenju izbora u Republici Srpskoj, provođenju ovog zakona i inicira njegove izmjene,

22) donosi opće akte za opoziv gradonačelnika i načelnika općine, nadzire postupak opoziva i odgovara za zakonito provođenje tog postupka,

23) pruža stručnu pomoć skupštini općine, odnosno grada i organima za provođenje postupka za opoziv,

24) donosi akte kojima se utvrđuju kriteriji za raspodjelu sredstava za finansiranje izborne kampanje,

25) donosi akte kojima uređuje unutrašnju organizaciju i način svog rada, na koje saglasnost daje Narodna skupština Republike Srpske i

26) obavlja sve druge poslove utvrđene zakonom.

Član 240.

(1) Republička izborna komisija će u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ovog zakona donijeti:

1) Pravilnik o provođenju procedure javnog konkursa za izbor članova gradske, odnosno općinske izborne komisije iz člana 35. stav 6. ovog zakona,

2) Pravilnik o rokovima i načinu za zaključivanje i potvrđivanje konačnog Biračkog spiska i rokovima za dostavljanje podataka o promjenama u evidencijama raseljenih lica i evidenciji državljana koji glasaju u inozemstvu iz člana 51. stav 6. ovog zakona,

3) Pravilnik o radu Centra za birački spisak iz člana 53. stav 5. ovog zakona,

4) Pravilnik o formi i sadržaju izvoda iz Biračkog spiska iz člana 55. stav 3. ovog zakona,

[…]

Član 242.

(1) Za provođenje lokalnih izbora 2024. godine neće se primjenjivati rokovi iz člana 19. stav 3, člana 69 st. 1. i 2, člana 72. st. 1. i 2, člana 74. st. 3. i 4, člana 77. st. 2. i 3, člana 83. st. 1. i 2, člana 84. stav 2, člana 85. stav 2. i člana 88. stav 2. ovog zakona.

(2) Republička izborna komisija odlukom utvrđuje rokove za provođenje lokalnih izbora 2024. godine.

Član 243.

Stupanjem na snagu ovog zakona neće se primjenjivati odredbe Izbornog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02 – ispravka, 4/04, 20/04, 25/05, 77/05, 11/06, 24/06, 33/08, 37/08, 32/10, 48/11 – odluka Ustavnog Suda Bosne i Hercegovine, 63/11 – odluka Ustavnog Suda Bosne i Hercegovine 18/13, 7/14, 31/16, 54/17 – odluka Ustavnog Suda Bosne i Hercegovine, 41/20, 38/22, 51/22 i 67/22) koje uređuju izbor i imenovanje poslanika Narodne skupštine Republike Srpske, delegata Vijeća naroda Republike Srpske, predsjednika i potpredsjednika Republike Srpske, delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine iz Republike Srpske, odbornika skupštine grada, odbornika skupštine općine, gradonačelnika grada, načelnika općine, imenovanje organa za provođenje izbora za zakonodavni, predstavničke i izvršne organe vlasti u Republici Srpskoj, učestvovanje pripadnika nacionalnih manjina u izborima za lokalni nivo, zaštita izbornog prava u Republici Srpskoj, pravila ponašanja u izbornoj kampanji i finansiranje izborne kampanje u Republici Srpskoj, kao i druge odredbe navedenog zakona koje se odnose na izbore za zakonodavne, predstavničke i izvršne organe vlasti u Republici Srpskoj.

18. Pri ispitivanju osnovanosti zahtjeva za donošenje privremene mjere Ustavni sud polazi od odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 64. st. (1) i (4) Pravila Ustavnog suda.

19. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Ustavni sud će podržavati ovaj Ustav.

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

20. Član 64. st. (1) i (4) Pravila Ustavnog suda glasi:

(1) Ustavni sud može, na vlastitu inicijativu ili na zahtjev podnositelja zahtjeva ili apelanta, odrediti svaku privremenu mjeru za koju smatra da je treba donijeti u interesu stranaka ili pravilnog vođenja postupka.

[...]

(4) Postupak za donošenje privremene mjere je hitan, a odluka kojom se usvaja zahtjev za donošenje privremene mjere je obavezujuća do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.

[...]

21. Ustavni sud podsjeća da je član 64. Pravila Ustavnog suda primjenjiv u slučajevima u kojima Ustavni sud ocijeni, na osnovu razloga i dokaza o opravdanosti dostavljenih uz zahtjev za donošenje privremene mjere, da je to u interesu stranaka ili pravilnog vođenja postupka, odnosno da bi mogle nastati neotklonjive štetne posljedice.

22. Ustavni sud naglašava da je očigledno da okolnosti ovog predmeta pokreću vrlo ozbiljna i složena pitanja ustavnosti osporenog Izbornog zakona RS u odnosu na odredbe čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. Prije svega, Ustavni sud primjećuje da na osnovu samog uvida u predmet reguliranja osporenog Izbornog zakona RS i njegove usporedbe s odredbama Izbornog zakona BiH proizlazi da se osporenim zakonom reguliraju pitanja koja su već regulirana odredbama Izbornog zakona BiH i da se pri tome uspostavljaju nadležnosti RIK-a za raspisivanje i provođenje izbora, koji do donošenja zakona nije imao takve nadležnosti. U tom pogledu, Ustavni sud, bez prejudiciranja ishoda odluke o meritumu, podsjeća na stav iz Odluke o dopustivosti i meritumu broj U-4/12 prema kojem je "[…] Izborni zakon BiH osnovni zakon kojim se utvrđuju, kako je već rečeno, ne samo izbori za državne organe vlasti već i načela na kojima moraju biti zasnovani izborni zakoni i propisi na ostalim nivoima vlasti" (op. cit., tačka 42). Ustavni sud smatra da se time u okolnostima konkretnog slučaja doista pokreću pitanja nadležnosti Narodne skupštine za različito reguliranje iste oblasti na različitim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini. Ustavni sud, stoga, smatra da postoje valjane sumnje da bi osporeni zakon mogao narušiti ustavni poredak i političku stabilnost Bosne i Hercegovine, što je u ovoj fazi dovoljno da se utvrdi postojanje "dokazive tvrdnje" za mogućnost nastupanja neotklonjivih štetnih posljedica kao uvjeta da bi Ustavni sud razmatrao zahtjev za privremenu mjeru.

23. Ustavni sud dalje ukazuje da ima ovlasti da usvoji privremenu mjeru samo ako postoji hitnost, u smislu da se može nanijeti nenadoknadiva šteta interesima koji su predmet ovog postupka. Ustavni sud zapaža da propisi koji se odnose na izbore predstavljaju jednu od najvažnijih oblasti reguliranja koje je ključno za osiguranje slobodnih, poštenih i transparentnih izbora koji odražavaju volju građana. Također, Ustavni sud ukazuje da je CIK donio Odluku o raspisivanju i održavanju Lokalnih izbora 2024. godine (vidi tačku 5. ove odluke) kojom su raspisani lokalni izbori u općinama i gradovima u entitetima i Brčko distriktu Bosne i Hercegovine i da su započete daljnje aktivnosti na organiziranju izbora. Ustavni sud dalje zapaža da, bez obzira na navode podnosioca zahtjeva da se Izborni zakon RS neće moći primijeniti na Lokalne izbore 2024. godine, sadržaj prijelaznih i završnih odredbi ne isključuje tu mogućnost. Naprotiv, Ustavni sud primjećuje da je u članu 242. Izbornog zakona RS data nadležnost RIK-u da odlučuje o rokovima za provedbu Lokalnih izbora 2024. godine, dok je članom 243. Izbornog zakona RS izričito propisano da danom stupanja na snagu tog zakona u RS prestaju važiti određene odredbe Izbornog zakona BiH koje se, između ostalog, odnose na lokalne izbore. Ustavni sud smatra da egzistiranje takvih odredbi samo po sebi ukazuje na izvjesnu mogućnost nastanka nenadoknadive štete koja bi mogla biti nanesena izbornom procesu. Naime, sama mogućnost organiziranja lokalnih izbora u RS primjenom Izbornog zakona RS, uz istovremeno stavljanje van pravne snage odredbi Izbornog zakona BiH, predstavlja prijetnju za nastanak nepopravljive štete za demokratski izborni proces, pravnu sigurnost i vladavinu prava. Stoga bi zadržavanje takve pravne situacije narušilo pravni poredak i ustavni okvir države, dovelo do pravne nesigurnosti i ugrozilo legitimitet izbornog procesa, što bi moglo rezultirati ozbiljnom političkom nestabilnošću.

24. Istovremeno, Ustavni sud smatra da bi i pravna sigurnost kao važan segment načela vladavine prava također bila ozbiljno ugrožena ukoliko bi vlasti u RS preduzimale daljnje korake na osnovu osporenog zakona. U tom pogledu, Ustavni sud smatra da bi donošenje bilo kakvih pravnih akata na osnovu tog zakona otvaralo mogućnost uspostave paralelne pravne i institucionalne strukture u odnosu na onu koja već postoji prema državnom zakonu, koja bi trebala, između ostalog, obuhvatati i RIK s istim nadležnostima koje ima i CIK, ali s isključivom nadležnošću u RS. Ustavni sud ukazuje na mogućnost da bi se provedbom tih odredbi potkopavalo povjerenje građana u pravni sistem i demokratske procese te istovremeno utjecalo na ključnu ulogu CIK-a u zaštiti prava na slobodne izbore u Bosni i Hercegovini. Zbog toga, Ustavni sud smatra da je nepobitno da bi pravna sigurnost ozbiljno bila ugrožena ukoliko bi vlasti u RS preduzimale daljnje korake na osnovu osporenog zakona. U ovim okolnostima, Ustavni sud zaključuje da postoji hitnost koja opravdava donošenje privremene mjere, u smislu da bi implementacija Izbornog zakona RS ozbiljno podrivala ulogu CIK-a i stoga utjecala na njegovu ulogu u zaštiti i promoviranju prava na slobodne izbore, do donošenja konačne odluke o zahtjevu u ovom predmetu.

25. Nadalje, ocjenjujući mogućnost nastanka štetnih posljedica u slučaju privremenog stavljanja van snage osporenog zakona, Ustavni sud zapaža da, iako je Izborni zakon RS stupio na snagu, implementacija odredbi tog zakona još uvijek nije počela. Prema tome, Ustavni sud smatra da bi donošenje privremene mjere, ako eventualno bude donesena odluka o neusklađenosti Izbornog zakona RS s Ustavom Bosne i Hercegovine, također spriječilo negativne posljedice koje bi mogle nastati u slučaju kada bi nadležne javne vlasti u Republici Srpskoj nastavile da donose podzakonske akte. S druge strane, Ustavni sud uočava da se odredbe Izbornog zakona BiH primjenjuju od 2001. godine i da je na osnovu tih odredbi uspostavljen jedinstven izborni sistem na teritoriji Bosne i Hercegovine. Na osnovu tog zakona formiran je CIK koji preduzima aktivnosti iz svoje nadležnosti. Stoga, Ustavni sud smatra da, s aspekta nepobitnih interesa za pravnu sigurnost i vladavinu prava i zaštitu načela ustavnosti, usvajanje privremene mjere ima mnogo više opravdanja.

26. Uzevši u obzir sve navedeno, Ustavni sud smatra da je, u smislu člana 64. stav (1) Pravila Ustavnog suda, neophodno donošenje privremene mjere kojom se Izborni zakon RS ("Službeni glasnik RS" broj 61/24) privremeno stavlja van pravne snage do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu.

27. U smislu člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda, odluka o privremenoj mjeri proizvodi pravno djelovanje od dana stupanja na snagu Izbornog zakona Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24) do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.

28. Na osnovu izloženog, odlučeno je kao u dispozitivu ove odluke.

29. Ustavni sud podsjeća na to da odluka o privremenoj mjeri ni u kojem slučaju ne prejudicira odluku o dopustivosti, odnosno o meritumu podnesenih zahtjeva.

30. U skladu sa članom VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Seada Palavrić, s. r.